个税起征点上调空间有限 时间表不确定

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个人所得税改革的问题牵动着许多人的神经，但推进个人所得税改革的时间表还不确定。围绕本轮税制改革的重点和前景，以及房贷利息扣除对房价的影响，以及如何“吸脂瘦身”实现社会公平，《证券时报》记者近日采访了华夏新供给经济研究所所长康佳和北京大学法学院教授刘剑文，希望通过他们的解释，澄清此次改革的初衷和全貌。

个人所得税改革的问题牵动着许多人的神经，但推进个人所得税改革的时间表还不确定。围绕本轮税制改革的重点和前景，以及房贷利息扣除对房价的影响，以及如何“吸脂瘦身”实现社会公平，《证券时报》记者近日采访了华夏新供给经济研究所所长康佳和北京大学法学院教授刘剑文，希望通过他们的解释，澄清此次改革的初衷和全貌。

综合与分类相结合

证券时报记者:税制改革的指导思想是稳定税负，优化结构，扩大税基，理顺分配关系。然而，个人所得税主要起到调节收入分配差距的作用。在你看来，本轮税制改革应该关注哪些方面？

康佳:迫切需要进行综合与分类相结合的税制改革。建立综合与分类相结合的税收体系的目标早已明确。在这一目标下，按照宽税基、严征管、体现纳税能力的原则，中央政府提出了“总体设计、分步实施、创造条件、加快推进”的税制改革思路。

“广义税基”是指个人(家庭)的所有收入，包括货币收入和非货币收入，都应尽可能纳入税收范围。对于纳税人来说，除了低收入人群之外的所有社会成员都应该尽可能地被覆盖。“严格征收管理”是指依法征税，这是保护诚信人、抑制偷税漏税、打击偷税漏税行为、培育诚信纳税文化的长效机制。“体现量入为出”就是根据实际支付能力设计税制，这需要综合考虑收入和支出来决定。

在不久的将来，我们应该在立法过程中尽快启动新一轮个人所得税法的修订，并积极创造条件为今后深化改革奠定基础。

刘剑文:这次税制改革的核心内容是按照十八届三中全会的要求，建立全面的、分类的所得税制度。这一制度的建立是基于收入公平分配的改革、基于能力的税收以及中国税制结构的优化。

中国以前的税制改革主要涉及工资薪金扣除标准的调整，其他税种基本上不在调整范围之内。根据这一模型，调节收入分配的作用是非常有限的。如果个人税收只集中在工资性收入上，对那些有多种收入的个人会更有利，但很难在税法中体现公平原则。这种征税方法可能为逃税提供机会。

因此，税制改革不能孤立看待，本轮税制改革应从整个税制改革的宏观层面来考虑，即优化税制结构，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。本轮个税改革应在综合与分类相结合的税制模式的总体框架下进行设计。

中国的国家税收覆盖率很低

《证券时报》记者:有人认为个税已经降为工资税，而中国只有3000多万人缴纳个税，不到总人口的3%。你认为征收综合税有什么困难？有解决办法吗？

康佳:目前，中国的个人税收制度还很不完善，不仅没有很好地发挥调节收入分配的作用，也没有贯彻税收公平原则和按金额纳税原则。相反，它带来不公平，甚至导致“反向管制”。主要问题:一是个人收入没有全部纳入税收视野；第二，不同的税收方法和税率通常适用于相似的收入；第三，不同的政策通常适用于相似的收入。一些规则和政策忽视了设计个人所得税制度的基本原则(按金额纳税的原则)。税收负担与收入类型或收入接受者的状况无关，甚至由一些无关紧要的因素决定。目前，工资性收入是一种可以依靠低成本“代扣代缴”并适用过度累进调整机制的收入。同时，中国的国家税收覆盖率确实很低。

经过多年的发展，中国家庭或个人的各种收支和信用信息已经比较完整，中国政府部门的信息化因其后发优势有望走在世界的前列，但这只是一种可能。我们现在需要做的是为将来实施综合收集创造条件，打破部门利益的限制，实现有条件的信息共享和利用。因此，建议国务院牵头，以相关职能部门的数据信息为基础，建立包括个人基本信息、财务信息、信用信息在内的大型数据库平台系统，为个税改革创造技术支撑条件。

在具体实施方面，纳税人可以逐步从以个人为申报单位过渡到以个人或家庭为独立申报单位的申报模式。综合起来，超额累进税率被采用。税率的设计原则是简化征管，保证税率的有效性，降低中低端人群的实际税负，适当提高高端人群的实际税负。在具体征收管理方面，可考虑以年为未来纳税时间单位，实行源头扣缴与自行申报相结合，年终结算。

刘剑文:个人税制改革首先要解决的问题是确定纳税人。我们可以考虑把家庭作为纳税人，或者把纳税人自愿选择的个人或家庭作为纳税人。

其次，要合理、科学地确定哪些收入属于综合收入，哪些属于分类收入。工资收入、工资收入、劳动报酬收入、财产转让收入、承包经营和租赁经营收入可考虑纳入综合征收范围。

第三，还要考虑合并税率的档次，加大税率之间的距离，扩大税率的适用范围。例如，工资和薪金的综合所得税税率从7调整到5或6。与此同时，目前的最高边际税率保持在45%，以加强高收入人士的调整。

税制改革后，总体税负是增加还是减少，很难一概而论。这应该是一个结构性变化，而不是简单的增税或减税问题。然而，随着综合与分类相结合的所得税制度的实施，总体而言，税制改革已被广泛推行，客观上可能会产生增税的效果。因为在分类所得税制度的背景下，有些人可能有多种收入，不符合成本扣除标准，不纳税。但是，在改为混合所得税制度后，收入将超过成本扣除标准并缴纳税款；与此同时，过去纳税较少的人，由于他们的综合收入，不得不适用较高的累进税率，并比以前缴纳更多的税。

税制改革应注重保护纳税人的权利，不应增加纳税人的总体税负。如何解决这一问题，应考虑将个税改革与增值税、消费税等间接税改革结合起来。也就是说，如果个税改革增加了纳税人的负担，纳税人应该通过减轻增值税、消费税等间接税的负担来获得更多的利益，从而实现直接税和间接税的一体化改革。

改革整合分类的混合模式，需要建立个人税收信息系统和个人收入申报系统。我们可以借鉴西方国家的制度，建立个人经济身份证制度，将税号与社保号联系起来，以提高纳税人申报的积极性。

除了对一些收入进行综合征税外，“扣除”也将成为此次税制改革的核心内容。

抵押贷款利息应包括在扣除额内

《证券时报》记者:最近，关于房贷利息扣除个人所得税的呼声比较高，但也有一种声音认为，如果这项政策实施，可能会继续推高房地产价格泡沫。你的意见是什么？

康佳:抵押贷款利息扣除个人所得税是我作为学者的一贯观点。官方信息中也有一些评论，这些评论应该被纳入新一轮的税制改革并得到立法确认，但目前还没有明确的时间表。

所谓按揭利息税扣除，是指在征税时，扣除“每月按揭付款”的利息作为税前扣除，并对扣除的收入征税。也就是说，在计算应纳税额时，抵押贷款的利息不计入应纳税所得额。这有利于住房消费信贷的发展，使收入“夹心层”和中等收入阶层的社会成员能够得到实惠。有人担心这将有助于富人购买更多的房子，并增加住房市场的泡沫，但不要忘记，目前，在中国房地产过热的城市，当人们购买第二套房子时，首付抵押贷款已增加到70%，而第三套房子根本没有提供抵押贷款，那么它如何能带来很多泡沫？因此，这一支持政策可以合理匹配，以防止泡沫，从这个角度来看，“利息抵税”不应该被否认。

另外，我认为我们应该特别重视制度建设的长效机制，加快房产税的立法。一线城市和一些热门二线城市已经具备开征房产税的条件。房产税将有助于引导当地市场预期，防止房价过快上涨而形成泡沫。

刘剑文:在税制改革中一直提倡扣除，应该综合考虑。根据家庭中老年人的人数，养老金负担和抵押贷款利息应计入扣除额。此外，考虑到税收优惠是鼓励两个孩子的更公平和持久的方式，两个孩子的负担也应包括在扣除范围内。

门槛提高了，空的房间就有限了

《证券时报》记者:到目前为止，个税起征点已经连续五年没有调整了，但是物价却在逐年上涨。在这次税制改革中，公众舆论呼吁提高税收门槛。一些学者认为，不能简单地单独提高起征点，那么什么样的改革才能实现“吸脂补瘦”的再分配呢？

康佳:过于关注单方面提高税收门槛会误导中国的税制改革。起征点只是众多税收制度要素中的一个，没有其他税收制度要素的配合，很难优化税收制度的整体效果。在以往的所有文件中，中央政府关于个税改革的指导思想总是以“综合与分类相结合”为方向，即首先将11个分类中可以综合的部分进行叠加，并征收过高的累进税率，这是调整起征点时应该考虑的大前提。

起征点的标准表述为“工资收入减去费用的标准”，反映了劳动者基本生活的基本需要和维持劳动再生产的基本必要支出。我国现行的工资标准和工资标准家庭费用扣除标准不仅超过了国家城镇家庭基本生活费用标准，而且超过了数据最高地区的平均支出水平。据此，可以得出结论，在现行税制框架下，我国的税收门槛并不太低，如果随价格变化进行调整，应将其纳入配套设计，但空空间的增加是有限的。关键是要考虑对家庭赡养负担和住房抵押贷款利息负担进行特殊扣除的设计。

刘剑文:根据中央政府的精神，提高减税标准不应该是未来改革的重点。这一轮改革的大方向仍然非常明确。个人税费扣除标准的提高应适度。

税制改革的时间表仍不确定

《证券时报》记者:据报道，去年年底税制改革方案已提交国务院，财政部官员也表示将不惜一切代价推进税制改革。你是否期待着这一改革的前景，看看它是否有可能在今年内实现？

康佳:这次改革意义重大。完善税制本身是政府制度供给的重要组成部分。个人税收在税收法律框架下参与再分配，为政府依法发挥再分配作用提供了强有力的制度控制工具。

从中长期来看，改革和完善个人所得税制度，使更多的人在收入增长过程中成为纳税人，使他们充分认识到自己作为纳税人的责任和权利，增强监督政府民主理财的意识，进而加快我国民主理财、合法理财乃至民主化的进程，是必要和必然的。

税制改革是战略层面的关键选择之一，已经作为一项必要任务纳入财政支持改革计划。通过税制改革，直接税的比重将会提高，而间接税的比重将会降低。它在建立以所得税和流转税为主体、以个人或家庭为主要纳税人的现代税制中发挥着重要作用，在实施供给侧结构改革、提高经济活力和质量中发挥着重要作用。然而，推动税制改革的时间表现在还不清楚。

刘剑文:社会关注个人所得税改革计划。个人所得税改革计划应该更多地听取社会意见，建立共识。当然，有一个修改法律的过程，所以很难说它会在一年内完成。但我相信不会花太长时间，每个人的期望都会实现。

背景资料:税制改革的历程

●1980年9月，《个人所得税法》颁布，征税对象包括中国公民和在华外国人。超额累进税率适用于个人所得税，800元为起征点。税收包括工资、薪金收入、营业收入和其他种类的规定收入和报酬。当时，国民收入一般没有达到800元的门槛，而且税收主要是针对外国人的。中国的个人税收制度是在那时建立的。

●1986年，为了有效调节社会成员间的收入差距，国务院颁布了《城乡个体工商户所得税暂行条例》，同年9月，又颁布了《个人收入调节税暂行条例》，仅适用于国内居民。这样就产生了内部和外部双轨标准。

●1994年，在合并了原来对个人征收的三种税收之后，中国建立了现行的税收制度，并在中国实现了统一的税收制度，但这只是一种形式上的统一。

●2003年，党的十六届三中全会明确提出了个人所得税的改革目标，即实行综合与分类相结合的个人所得税制度。

●2005年，第一轮税制改革尘埃落定，最大的变化是从2006年1月1日起，减税额度从800元调整到1600元，高收入者应自行申报纳税。

●2008年，在第二轮税制改革中，个人工资收入扣除标准从1600元/月提高到目前的2000元/月。

●2011年，全国人大常委会决定从当年起将起征点从2000元提高到3500元，并将工资收入的超额累进税率从9级下调至7级。高收入者实行自行申报纳税的办法。

●2013年，中共十八届三中全会提出“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度”。

●2016年，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议再次指出，要缩小收入差距，必须“加快建立全面、分类的个人所得税制度”。

此外，1950年新中国对居民储蓄存款征收个人所得税(简称利息税)。当年颁布的《利息所得税条例》规定，对存款利息征收10%(后降为5%)的所得税。利息税于1959年停止征收，1999年11月1日恢复征收。2007年，储蓄存款利息收入的个人所得税税率从20%下调至5%；2008年，储蓄存款利息的个人所得税被暂时免除。2010年，对转让上市公司限制性股票的个人所得征收个人所得税。

编者按:个人所得税改革关系到每个人的切身利益。随着税制改革步伐的加快，个人所得税改革有望加快。门槛能否提高，抵押贷款利息、两个孩子等家庭负担能否纳入扣除范围，将成为本轮个人所得税改革的最大焦点。