优化供给体系 建立国土开发城乡顶层规划

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在很大程度上，中国当前城乡发展中的经济社会问题具有突出的结构性特征。只有通过需求侧总量的调整和市场要素的自发流动，空土地优化才会收效甚微，尤其是城市化进程中的“城市病”等相关问题，更表现为中心区及周边地区发展的瓶颈。这种制约的缓解只能通过供给方面的有针对性的管理策略和手段，首先是顶层规划，具有统筹安排全局不同要素的功能，从而充分利用发展空，提高综合社会绩效。

首先，顶层计划具有供应管理的属性

(1)中国缺乏前瞻性规划和低标准的表现和影响

过去几十年中国基础设施和基本公共服务供给的一个主要教训是缺乏前瞻性和有效的总体规划，主要体现在以下三个方面。

首先，施工必须在短时间内重复进行，因为“顶层规划”一级的推进和总体规划不到位。与城市道路交通系统平行的地下管道系统通常包括自来水、污水、供热、地热、光纤、光缆等。地下各种管网系统错综复杂，分别属于不同的专业管理部门。如果任何一个系统出了问题，都会引起别人的注意，大惊小怪是不可避免的。随着中国城市化水平的不断提高，如果在相关建设事项中继续忽视公共服务设施供给的前瞻性问题，类似的问题很可能会在各地继续凸显。实践一再证明，在建设基础设施和公共服务条件时，不仅要注意防止超前过多，还要注意防止超前不足和反复折腾。

其次，当供应满足需求时，两轮之间的时间间隔很短，因此必须频繁升级。基本公共服务设施“供需平衡”是指基本公共服务设施恰好满足公众的实际需求。任何供应商的投入能力都是有限的，因此这些设施和条件的建设只能通过逐步“升级”来进行。由于缺乏规划水平和前瞻性是主要问题，我国基本公共服务设施建设项目的供给在建设后短时间内满足了需求，这在一定程度上表明初期国力支撑较弱，但也往往反映出缺乏前瞻性，表现为需要在短时间内进行扩建或改建，并造成社会成本与公众满意度的损失。

第三，部分区域配套项目明显滞后，综合效益不能如期发挥。转型期缺乏前瞻性基本公共服务设施的另一个突出表现是配套要素相对滞后。缺乏前瞻性的基础设施建设和基本公共服务条件带来了许多问题。

一是重复建设造成的资金浪费。同时，改善前瞻性基本公共服务设施的供应需要更多的资金来支持，而不是不改善；但是，如果以较长的周期作为比较区间，提高前瞻性供给，就可以避免重复建设带来的固定成本和费用的叠加，有助于提高公众满意度，从综合绩效的角度来看，这应该有更明显的优势。

其次，社会公共生活带来的不便和不满。主要表现为重复建设对公共生活的负面影响；第二，供给滞后降低了公众满意度，增加了不满。

第三，增加寻租机会。虽然我国在加强监管、优化招投标管理方法方面做了大量工作，但透明度和规范化程度仍不尽如人意。由于在每一轮供给中寻租与寻租之间的相关性，不规范不良行为问题仍处于高发状态。此外，所形成的利益集团具有强大的关系网络，容易与强硬的行政权力相联系，因此往往难以有效形成基金绩效管理体系

(二)城市化在实施经济赶超战略中迫切需要顶层规划

上述前瞻性规划和整体规划不足的问题，实际上是实施经济赶超战略中城市化滞后于工业化的突出表现之一。此外，中国极其特殊的基本国情所形成的多党约束也决定了经济赶超战略下的中国城市化必须从上到下全面把握。

首先，中国作为最大的发展中国家，在二元经济向“共同富裕”过渡的过程中，面临着严峻的现实挑战。改革开放以来，虽然一些地区和人民通过先富先富的方式试图共同富裕，但他们愿望中的“共同富裕”进程明显滞后。由于重大制度变迁尚未到位，城乡二元特征仍然十分明显，地区差距和居民收入财富差距拉大。如何将城乡差距、地区差距、居民收入差距和财产差距保持在各方都能承受的范围内，已成为一个严峻的挑战，这将深刻影响和联系发展过程中的供给环境和机制优化。

其次，在中国的城市化进程中，我们必须考虑到能源、环境和空.的巨大压力约束中国东南沿海的人口密度、汽车空房密度和能源空房消费密度高度集中，形成了明显的资源、能源消耗和伴随的环境压力的“半压力”,加上前几年的“压缩饼干”和大面积扩张。此外，由中国资源禀赋条件决定的基础能源“以煤为主”所带来的巨大环境压力，必然导致中国可持续发展“升级版”所面临的矛盾，这是由高压区和高压阶段的基础能源禀赋结构叠加而成的。由此形成的“非常态势”使得供应管理“非常战略”调整结构，优化供应环境，释放growth/きだ

第三，“中等收入陷阱”的历史考验阶段。基于1962-2013年的全球数据，本文研究了成功跨越“中等收入陷阱”经济的路径，并得出相关结论:成功人士在跨越“中低收入陷阱”期间的gdp平均增长率至少为8.50%，跨越“中高收入陷阱”的平均持续时间为15.9年，其中gdp平均增长率为5.08%。中国前一次跨越“中低收入陷阱”持续了14年，国内生产总值平均增长率为9.87%，表现良好，但在“十三五”和中长期内将面临跨越“中高收入陷阱”的严峻考验。国际经验也表明，在试图摆脱“中低收入陷阱”和“中高收入陷阱”的过程中，中等收入经济体成员重复了“提升-退出-提升”。如何避免这种问题，走出中国中等收入陷阱的潜在威胁，伴随着国内外一系列矛盾和棘手的问题，尤其是渐进式改革的“路径依赖”下可能存在的制度“后发劣势”的约束。这是一个面向决策层和全体人民的严峻的历史考验课题，对优化供给环境和供给机制提出了很高的要求。

(三)顶层规划过程是供应管理过程

基于新供给经济学的分析框架,“规划”的本质可以重新定义为:从空土地开发利用结构的角度看，通过组织供给和规划有效供给，生产力结构(产业集群、物流条件等)。)和社会生活结构(功能区、公共服务基础设施系统和房地产配置等。规划必须涉及并覆盖生产力结构，如产业结构、技术经济结构、功能区间结构、企业布局和产业集群结构、物流中心和网络结构等。一旦以空国土布局为基础的厂房、道路网、地下管网等房地产落地，以及相关要素的投入实现，自然很难随时实现自由流动和调整。在城市产生和发展的自然过程中，空的选择最初是由市场主体本身决定的。在规模效应和集聚效应的作用下，市场主体的规模结构和行业的技术结构不断变化。同时，市场个体是在生产、交换、分配和消费过程中形成的。在城市发展过程中，随着经济的增长，富人区和贫民窟之间的隔离会自发形成，但很快就会出现一些试错也解决不了的问题，人口激增后环境也会恶化。个体理性在布局中自发形成集体非理性。城市各类房地产布局不合理的矛盾正在积累。在社会实践中，政府通常不得不借助旧城改造、城市扩张和城市改造等强制性规划活动进行重新安排，从而实现生产要素的有序供给，降低发展过程中的成本和约束。这本质上是供应管理中的一种控制。

二、从国际典型案例看计划供应管理的实践及其实现路径

无论是城市规划、大都市规划还是区域规划，国际案例都可以证明，作为供给管理重要手段的“多重管制”顶层规划，可以通过优化供给面，解决经济增长和发展过程中已经或将要出现的许多结构性问题。

(一)从规划到顶层规划的巴黎供应管理案例:奥斯曼规划与“奥斯曼”回归

巴黎的规划工作多年来一直被世界各界视为典范。沿着时间的纵轴看，现在呈现在我们面前的井然有序的巴黎得益于两个大规模的综合规划工程:一个是19世纪拿破仑三世统治时期由奥斯曼男爵主持的巴黎重建，另一个是1966年戴高乐时期由保罗·德·洛维尔主持的巴黎改造。其中，后者为现代城市规划树立了标杆。

1850年以前，巴黎既缺乏城市风格，也缺乏治理秩序，甚至成千上万的穷人拥挤在狭窄的街道和古老的建筑中。奥斯曼主持了巴黎的重建。总之，有四个关键要素，即法治框架、打破旧模式、重建符合时代感的交通系统以及公众与公众之间的创新。巴黎长期以来一直有关于土地使用的法律法规，1589年，它制定了建筑法规。相关的规划和设计(如建筑物的高度限制)必须在法治的框架下进行。虽然有些批评者认为这将对整体重建工作带来限制，但也使相关工作在法律范围内顺利进行。

1966年的转型发生在二战后的巴黎。与奥斯曼17年的漫长花费不同，保罗·德·洛维尔只用了7年就完成了转型。该规划充分体现了前瞻性的考虑和大面积各种专项规划的有机结合。巴黎这一转变的特点可以概括为四个方面:第一，对未来人口的预测。在规划之前，规划小组预测20世纪巴黎的人口将从900万增加到1400万到1600万之间；二是待建区域的划定。根据人口膨胀的预测结果，规划小组认为应指定一大片区域作为巴黎改造的待建区域；第三，建设模式的选择。在大规模上，规划团队并没有严格模仿霍华德·阿伯克隆比(Howard Abercrombie)在大伦敦模式中创建的卫星城市模式，而是采用了斯德哥尔摩式的卫星城市模式，在更大的区域和规模上实施。拉德芳斯，作为最大的卫星城，靠近市中心的西侧，是迄今为止巴黎大都市区最著名的地区之一；第四，交通系统的总体布局。由于计划在大范围内创建一个巨大的卫星城，交通系统的整体布局成为整个规划成功的关键。事实上，这也是巴黎转型的亮点和核心。

(2)巴西利亚，它诞生于顶层规划:静态和动态理性的两极评价观

与巴黎的“交响乐”气质或纽约的“爵士乐”个性不同，与这些城市相比，巴西利亚处处都有着强烈的跃进色彩。对巴西利亚的负面评价主要集中在这个城市的规划建设过于乌托邦，规划方案只用了三天就敲定，没有相关的人口预测、经济发展分析、土地利用规划，甚至没有模型和地图。遵循功能主义原则，整个城市是统一的，失去了它的人文活力，从而远离城市居民。此外，对交通、阶层固化等细节问题处理不当也给城市规划带来了一些负面评价。然而，那些欣赏者认为，对巴西利亚的规划的评价应该放在当时的历史背景中。巴西利亚为当时巴西加快内陆发展和经济社会发展做出了巨大贡献，不可否认的是，在卢西奥·科斯塔的规划中，土地利用分区清晰，功能明确，布局合理，便于组织居民生活。作为城市设计史上的一个里程碑，巴西利亚几乎在一张白纸上对居住区、行政区和建筑进行了全面的设计规划，并配套建立了国家公园、Aguas Emandada生物保护区、Eberg和Gabasa Vado自然保护区、圣巴托拉马和德斯科博托环境保护区，体现了城市的和谐性，充分展示了城市总体规划的力度和有效性。

这座只有20万人口的城市通过成功的城市规划吸引了大量的人，并迅速成长为巴西四大城市之一，这是通过顶层规划实现的。这种规划不是像世界上许多城市那样改造旧城区，而是在几乎是“白皮书”的土地开发区内建设一个具有行政中心功能的新城市。世界遗产委员会评论道:“城市规划专家卢西奥·科斯塔和建筑师奥斯卡·尼迈耶对这座城市的一切都进行了设想。”巴西利亚的规划体现了经济发展规划、土地规划、功能区规划和生态环境规划的有机结合，是所谓的“多规整合”的现实模式。然而，与此同时，值得注意的是，与旧城改造计划相比，巴西利亚新城的建立显然具有比空.更大的优势基于此，科学的布局和想象被限制在很小的范围内，这是世界上许多要重建的城市所不具备的先决条件。此外，任何计划都不可能一劳永逸。随着新城的发展，人口、车辆、住房和许多配套设施的供需系统必然会变得更加复杂。例如，现阶段，巴西利亚的交通规划已经与原有高速公路因车辆过多而预期的高运营效率相矛盾，这种发展矛盾在未来可能会全方位出现。

(三)多轮顶层规划下的日本:经济追赶下城市化的典型范例。

东京是世界上人口承载能力最大的城市之一，它是日本的首都，靠近中国。东京及其周边地区的人口规模高达3600万，但它是世界上罕见的大首都和超大城市，也是世界上最具生产力的城市地区之一。对于世界上人口最多的中国和同样经历了经济赶超并最终成为发达经济体的日本来说，其规划东京都市圈的成功经验值得借鉴。

总体而言，日本已进行了五轮“全面规划”，每轮都是典型的顶层规划，通过供应管理解决了发展中不断出现的结构性问题，为整体经济社会增长和发展注入了活力。

首先，从1947年到1973年，日本经济经历了高速增长的黄金时期，年均增长率超过9%。1960年前后，日本重化工业迅速发展，形成了沿海工业带。“国民收入倍增计划”中提出的“太平洋(报价601099，购买)工业区概念”引发了太平洋沿岸与非太平洋沿岸之间的矛盾。1962年，日本以地区间均衡发展为目标，开始实施国家综合发展计划(简称“一个综合发展计划”)，试图通过规划东京、大阪、名古屋和北九州四个工业基地在地方一级的扩散，实现缩小收入差距、地区差距和实现国家均衡发展的目标。第二，1969年，日本通过了第二个国家综合发展计划(简称“新综合发展计划”)，计划在相对稀疏的地区建立大型工业基地、大型食品基地和大型旅游基地，以促进劳动密集型产业向太平洋沿岸集中。“新综合规划”包括总体网络规划(包括信息通信网、新干线铁路网、高速公路网、空导航网、航运网等)。)，工业规划(包括农业基地、工业基地、物流基地、观光基地等。)和生态环境规划(包括自然保护、人文保护、土地保护等。通过信息网络和交通网络将“城市点”成功连接起来，实现了“城市面”的战略性整体发展。第三，1977年，日本以“三个统筹”为住房问题制定了一个顶层计划，把促进历史和传统文化的复兴、自然与生产生活的和谐、抑制人口和工业在大城市的集中作为规划内容，建立新的居住圈，为第三产业的健康发展营造良好的环境，振兴地方经济。第四，1987年，日本的“四个全面计划”与分散的土地开发规划和交通网络规划相配合，有效缓解了东京顶层规划发展的两极分化。“四个全面一体化”是日本加快“后工业化”进程的一个亮点。在土地规划的基础上，要求铺设综合交通网络，建立“全国一日交通圈”；全面铺设通信网络，有效提高各中心的连接能力；建立综合物流网络，以高效的物流服务加强中心之间的联系；同时建立一个大范围、大范围的社会治理网络，全面防范社会安全问题。可以说，“多管制一体化”的顶层规划促进和保障了日本多中心的过渡和实现。第五，日本1998年的国家综合发展计划标志着从“硬件”建设到“软件”建设的转变。在已建立的规划网络和布局的基础上，行政、居民、志愿者组织和私营企业成为合作规划的主体，生产生活环境得到全面提升。

(四)顶层规划下完成的供应管理是经济增长和发展的关键之一

上述典型的国际案例首先证实，无论是在法国的首都巴黎，一个老的发达国家，日本通过后发赶超成功地赶超了其他国家，还是巴西的首都巴西利亚，也是一个发展中国家，政府都是在关键时刻进行重大规划的供应管理主体，无论是城市规划还是区域规划。选择同一个目标再次向我们印证了一个结论，即在以经济建设为中心的历史阶段，特别是在实施经济赶超战略攻坚的发展阶段，最高层次的规划领导主体只能是政府，这是毋庸置疑的。

本文选取的三个典型案例，巴黎、巴西利亚和日本，在顶层规划和供应管理过程中有不同的具体目标。从Paris的案例来看，供应管理的具体手段是以政府为主体的城市重建和改造，有效而有针对性地解决了当前发展中存在的以及后续发展可能面临的一系列经济和社会问题，如大量移民和农村人口无处居住、住房短缺、配套设施不完善、重建空房缺乏、战后工业化进程中土地资源利用率低等。特别是保罗·德·洛维尔主持的城市改造是一个典型的基于更高层次的供应管理解决方案，目标是更大的区域并整合各种特殊计划。最后，许多因素，如人口，房地产，资源和能源，土地等。已经在空重新分配，通过特殊计划成功地建立了and/きよhas，不同于巴黎旧城的改造，巴西利亚体现了顶层规划的供应管理过程，可以从供应方面完成“城市”和“城市”的建设:在“城市”的建设中，巴西利亚独特的建筑风格得到了世界遗产组织的称赞；就“城市”建设而言，新供给经济学所强调的“供给创造需求”可以成为现实，这一点非常明显。在计划的供应管理过程完成后，相关链中的要素可以在短时间内涌入、运作、互动和发展。中国通过顶层规划和供给管理实现发展优化的最值得关注的典型案例是日本，该国在实施经济赶超战略的过程中，也面临着主导工业化与滞后城市化不匹配的压力。日本坚持通过五轮“全面综合规划”，即“全面综合规划”的名称及其实际内容，即我们所强调的“多管制一体化”的顶层规划，逐步理顺供应方结构性问题的关键要素。纵观日本沿时间纵轴的顶层规划，连续规划之间存在明显的螺旋上升特征，这也印证了通过供给管理解决供给侧结构性问题和实现供给侧优化的动态特征和动态平衡规律。

特别有价值的细节是对人口因素的处理。无论是巴黎通过高效的通勤交通保持了原有中心城市的高效率，日本通过建立交通网络实现了人口要素的顺畅流动，还是巴西利亚因道路规划不完善而被批评为阻碍了城市的运行，交通系统无疑是城市运行效率的保证，也是大城市区域发展和功能优化的前提。从国际经验来看，在建立和运行网络公共交通运输体系的过程中，利用现代交通工具提供便捷的人口和要素流动，是提高城市承载能力的重要基础支撑条件。

三，“多元监管”顶层规划供应管理的对策建议

我们一直强调的规划从大型地下系统的空结构入手，通过组织供给解决生产力结构和社会生活结构中的差别待遇和整体协调问题。从本质上说，就是要形成计划供应，而计划供应必须先于综合要素供应体系，从而引出供应管理的全过程。基于此，中国目前必须走向“多管制一体化”的顶层规划，这至少应考虑环境、层次、逻辑和模式四个方面。供给管理的对策和建议是:在法治框架下实现规划先行，针对结构性问题进行多轮顶层规划，把握“多规整合”的内在联系逻辑，锁定不同发展阶段每轮顶层规划的主要矛盾。

(一)环境:实现法治框架下的规划先行

规划必须从整体和长远的角度关注经济和社会发展的生态演变，发展中经济体在实施经济赶超战略的过程中，应更加注重城镇化与工业化加速匹配的“超前性”。这种前瞻性的含义并不在于所有的计划都应该在精确和科学的预测中完成，而是在科学和灵活的“推进”中完成。这就要求顶层规划一方面要避免由于缺乏前瞻性规划而导致的严重供应短缺所导致的试错沉没成本，另一方面又要能够承受。

在经济社会发展过程中，特别是在高速发展过程中，最大限度地避免“试错纠错”的巨大社会成本的有效手段是“规划先行”。所有项目建设都应基于前瞻性和高水平的科学规划，法律规定的规划权的行使不得任意、任性和任性。顶层规划关系到一个经济体的整体经济增长和社会发展，尤其是发展中经济体能否实现赶超的战略目标。其具体内容涉及一个经济体境内从城市到农村的所有领域，其实施涉及土地开发利用、生态环境、文化、教育、卫生、交通、市政、水利、环卫等行业。

(2)层级:打开系统结节，进行多轮顶层规划

在现阶段，我国尤其应该在多轮顶层规划之前开放行政审批制度的根瘤，实现“多规合一”的预期效果。除了提高行政法制程度，顺应精简机构的要求外，还需要拓展动态优化设计，适时启动整个“大系统”框架下的全国行政审批标准化工作，进而开展“规划先行、多法规整合”的相关工作。多年来，由不同部门分别处理的国民经济发展规划，可以通过土地开发、城乡建设、交通系统、环境保护、产业布局、财政跨年规划等形式体现出来。，应将其纳入“多法规一体化”综合体系。基于全国统一行政审批信息数据库与网上行政审批平台的有效连接，多部门管理规划的“九龙治水、无旱不涝”的不足需要得到纠正和改进，在这样的系统工程中，设计不可能一蹴而就。

每一轮高层规划都应该基于对未来的科学预测，基于现状。应积极利用先进的信息技术(如云计算和大数据)预测土地开发、人口、工业发展和结构变化、资本增长和流动以及各种需求的功能，从而了解人口数量和结构、工业总产值和结构、环境压力和制约因素等。然后，将这些合理的“超前量”纳入城市建设、交通、文化、教育卫生、市政、水利、卫生等规划之中。，从而最大限度地避免成本下沉，引导各种要素有序流动，功能互补，提高增长质量、社会和谐和发展可持续性。

(三)逻辑:基于要素分类，内部把握“多元调控”

基于我国目前的中等收入发展阶段，以经济增长和发展为线索思考，如何通过顶层规划实现供给面要素的整体协调和结构优化，是“规划先行，多种制度整合”的目标。经济增长的因素可以分为竞争因素和非竞争因素。前者包括土地、劳动力和资本，而后者是在过去随着第三次科技革命的爆发而强调的技术和制度的基础上增加信息的。除了这些经济增长的驱动因素之外，一个经济体的发展也存在制约因素，主要包括财政三元悖论、社会矛盾、资源能源和生态环境的制约。显然，顶层规划是一种系统地考虑经济增长和经济发展约束的手段，是通过供给管理实现供给方优化，从而促进经济活力最大化的手段。

我们现在强调的“多规一体化”，实际上包括国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态环境保护规划，以及文化、教育、卫生、交通、市政、水利、卫生等专业规划，即专项规划涉及的各个方面。从专项规划的角度看，“多规合一”，城市总体规划中的交通规划决定了城市的运行效率。由于空之间的距离可以有效缩短，城市交通规划也是形成都市圈和城市群规划的关键。城市生态环境规划的目标是通过规划实现人工生态、自然生态、环境保护和经济发展的有序结合与平衡，实现城市在稳定状态下的和谐、高效和可持续发展。工业化时期，城市生态环境规划首先体现出限制性特征，因为生态环境达标是劳动再生产和社会成员生存发展的基本条件，是不可突破的底线。在后工业化时期，它具有更高层次的追求特征(如从人文生态的角度看“看山、看水、怀乡”)。

(4)模式:锁定不同发展阶段每一轮顶层规划的主要矛盾

从国外的经验来看，首先要解决的矛盾是在原有产业布局的基础上进行均衡的区域规划。就中国现状而言，东南沿海以长江三角洲和珠江三角洲为代表的工业区已经形成，东、中、西部地区发展不平衡，城乡发展不平衡。顶层规划应首先考虑相对落后的工业化地区增长极的培育、中等发达工业化地区城市点的扩展和发达工业化地区城市辐射力的增强，这必然要求土地规划、产业布局规划、交通规划、环境保护规划和专项规划的合理衔接和配置，形成有效的协同效应。在中国广袤的土地上，经济发展的程度还没有达到所有城市都能广泛实现便捷连接的阶段，因此有必要在规划中重点关注不同工业化水平的不同地区。

对于欠发达地区，可以启动基于当地资源禀赋建立差异化产业基地的规划项目，工业化水平的提高必然会吸引更多的人在目标城市落户。因此，目标城市应根据工业和工业发展规划预测未来人口增长和收入增长，并提供有针对性的交通、文化、教育、卫生、市政、水利、环卫等专项规划。

鉴于工业化的中等发达地区，我们可以从几个“城市点”开始“城市区”的综合规划和发展。这一轮的顶层规划是基于这样一个事实，即由几个“城市点”划分的大区域共同构成一个“都市圈”，而其追求的最终发展目标是形成一个“城市群”的均衡发展。根据中国当前经济社会发展的案例观察，京津冀一体化是现阶段顶层规划必须优化的典型范例。对于拥有2300多万人口的北京来说，城市运营中面临的问题不能通过多建几个环路来解决。要突破现有格局，建立以京津为中心、河北省为外围的“大首都圈”。在顶层规划中，解除了首都的非核心职能，确立了卫星城市式“副中心”的定位和功能。在现有的信息网络和物流网络中，首先，通过高速交通系统的建成，京津冀地区空室的整体性将得到改善，而“副中心”、边缘区与主城区中心的距离将会缩短。同时，顶层规划是土地规划、产业规划、功能区规划、公共交通规划和居住区规划的有机结合，应在“副中心”等区域全面实施，完成新城建设。在这方面，中国的“京津冀”一体化进程实际上具有类似于巴西利亚的建设优势。在新城建设过程中，应特别注意为未来发展预留动态优化的空空间，并在预算限制范围内尽可能增加建筑设计规划、自然生态规划和人文保护规划的创新。

针对几大工业化地区，在推进产业结构转型、优化和升级的过程中，应因地制宜地灵活掌握大都市区和城市群的规划模式，以最大限度地发挥这些地区的辐射面积，提升大都市区和由大都市区形成的城市群的聚集效应。现代城市的产生和发展是生产力不断聚集的结果。城市的数量在它们诞生之初是很少的，这对彼此几乎没有影响。随着城市的扩张和增加，在地理位置、自然条件、经济条件、贸易往来、公共政策和交通网络等多种因素的作用下，几个甚至更多已经形成或尚未形成大都市区的城市将逐渐发展成为一个相互制约、相互依存的统一体。目前，中国典型的城市群包括沪宁杭地区、珠江三角洲地区、环渤海地区等。这些地区已经形成了“一体化”的局面，因此有必要在区域层面制定实施总体发展战略的顶层规划，处于进一步发展的中高层次，至少要将工业发展、基础设施建设、土地利用、生态环境、公用事业协调发展等规划内容有机结合起来。，这将对该地区产生广泛的相关影响。