土改三权分置尴尬：“经营权”性质不清

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中央政府再次提出“三权分立”，并将其置于历史的高度，这意味着今后将进一步推进土地改革。

中共中央办公厅、国务院办公厅近日发布了《关于完善农村土地所有权承包经营权分离的意见》(以下简称《意见》)，将农村土地所有权、承包权和经营权(以下简称“三权”)分离作为继家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新。

据业内人士评价，这是近年来土地制度改革中一次非常重大的改革，也是对以往土地改革思路的进一步肯定，土地相关法律将在下一步继续修订。虽然“三权分立”是一种与过去相比有所进步的制度安排，但它仍然需要正视制度创新所面临的困难。

土地权利两次分离

改革开放40年来，中国农村形成了“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”的基本管理体制，“家庭承包责任制”或“家庭承包经营”也正式载入宪法。在此期间，土地权利被分割了两次。

与人民公社的“大锅饭”相比，“够国家用，够集体用，剩下的归你自己用”的劳动分配方式显然对农民更有吸引力。第一种权利分离是将土地承包经营权与土地集体所有权分离，实现“一个偶然性、两个权利”。此前，国务院发展研究中心农村经济研究部主任叶兴庆在接受《中国商报》记者专访时表示，“大合同”的根本意义在于调整农民、集体和国家之间的收入分配关系。

“两权分离”后，由于土地承包经营主体和实际经营者的高度统一，弊端没有暴露出来。然而，随着工业化和城市化的深入发展，大量农民被转移，主承包方和经营主体不断分离，农业管理体制创新日益迫切。为了更好地适应承包主体和经营主体不断分离的客观趋势，有必要“有两个偶然性和三个权利”，即权利的二次分离和土地承包权与经营权的分离。第三方取得土地经营权后，只获得从事农业生产经营的权利，承包权仍由原集体经济组织成员享有。抵押、担保和转让的对象只是经营权，而不是承包权。

叶兴庆表示，他之前对土地转让持谨慎态度。将“三权分立”提升到国家政策层面，实际上是对现实的承认和对未来趋势的适应。

农业补贴的错位

自1998年以来，第一轮签约已相继到期。中央政府决定授予农民长期稳定的土地承包权，并决定在15年的基础上延长原承包期30年。

叶兴庆认为，国家赋予农民相当一部分处分权，如租赁、转包、流通等都是处分权的具体形式。党的十八届三中全会进一步赋予农民抵押和担保土地承包经营权的权利。然而，农民仍然没有继承权和交易权。

由此，我们可以看到30年来明显的政策背景，即农地产权的划分已经从集体所有制向农民承包经营权倾斜。农民的土地承包权一直是中央政府政策的重点，但过分强调也会造成许多负面影响。例如，中央政府每年对“农业、农村地区和农民”进行大量补贴，这些补贴分配给有土地承包权的农民。这意味着那些承包土地但不耕种的人将获得补贴，但耕种的人将得不到补贴。最后，中国的农业现代化需要依靠经营者，尤其是出租土地的农民。

叶兴庆表示，这不符合补贴政策的初衷。补贴必须平衡承包商和运营商的利益。因为补贴意味着补贴先进生产力，补贴农民种粮的积极性。

华中科技大学中国农村治理研究中心副研究员桂华表示，多年来，这一系列改革中出现了一个有趣的现象，那就是“最终，土地落入了不耕地的人手中。”他在接受《中国商报》记者采访时表示，土地制度改革的初衷是“谁耕种土地，谁拥有土地”，只有这样才能“善用土地，善用一切”。然而，城市化带来了人与土地的分离，拥有土地的人不再耕种土地的荒谬现象普遍存在，这导致了土地的放弃或土地向新的农业管理实体的转移。这违背了改革的初衷。

他说真正耕种土地的人不掌握土地资源，真正耕种土地的人没有土地权。这是农业管理体制创新面临的困境。

三权分立面临的困难

源于管理契约权的契约权和经营权实际上面临着法律和学术的尴尬。2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，但在法律层面上，分开的经营权应视为物权还是债权尚不明确。

农业部农村经济研究中心研究员廖宏乐告诉本报，这是一个大问题，但在理论上没有统一的认识。

桂华还提到，经营权性质不明是一个很大的制度障碍。承包经营权和经营权本质上是解决使用权问题。如果经营权仍然是物权，那么一物有一权，一物不能有两权。起初，改革的目的是将资源分配给生产者，但现在生产者只有债权。事实上，他们仍然面临投资热情不足的问题，而且债权很容易违约。

桂华认为，这是制度上的缺陷。此外，《意见》没有解决这一问题，这一问题可能在今后相关法律的修订中得到解决。

此外，《意见》还提到，实行“三权分立”应尊重农民意愿，不搞强制令，不搞一刀切，赋予农民选择权。但是在实践中，不同的地方有很大的差异。桂华认为，土地经营权通过土地产权交易市场由分散向集中转移到新的农业经营主体，但这样做的成本很高。

例如，他说在一个村子里，总有想种土地的人和不想种土地的人。土地产权交易市场不能统一每个人的意愿，并把它们转移给大家庭。因此，会有村支书把工作交给农民的情况，甚至会发生强迫土地转让。否则，如果大农户单独与这么多农户谈判，他们可能会反复遇到困难，导致交易成本高。土地产权交易市场应该是自由的，但实际上可能不是这样。河南政法大学的范明教授组织了一个小组进行调查，发现小规模的土地流转一般是由农民自发协商实现的，而大规模的土地流转一般由地方政府参与，或者至少由村委会协调。

关于高交易成本的问题，他说，根据团队调查，农民的平均承包土地为7亩，分成4个区块。为了实现土地的规模经营，一方面，大农户应与多农户协商租赁协议；另一方面，由于最长的租赁期是剩余的土地承包期，这种谈判应该经常进行。较高的交易成本自然会限制农民的大规模经营。然而，大规模租赁通常是由政府或村委会参与的，但很难避免强制性的土地转让，这可能会损害农民的利益。如果我们认为租赁合同随时都有可能被一方撕毁，那么困难就更大了。

此外，我们应该警惕“新地主”的出现。范明表示，根据制度设计，土地流转的农民可能已经在城镇定居，但仍享有承包权，而土地流转的农民每年将向这些“地主”支付租金或其他福利。当这种租赁关系发生时，农民被分成两个利益相反的阶层:耕种土地的农民和不耕种土地的所谓“农民”。问题是，我们应该如何评价这种租赁制度，我们应该保护谁的利益？

土地制度改革仍未确定

至于农村土地集体所有制，《意见》被视为改革政策的底线，不允许有任何突破。强调农民集体的作用:“必须充分体现和保障，不能白放”

叶兴庆还表示，农村土地集体所有制是必须坚持的底线之一。他告诉记者，改变农村土地所有权的性质可能会产生比它想解决或可能解决的问题更多的新问题。

范明告诉本报记者，要评价这次土地改革，我们必须既看过去，又看世界。所谓回顾过去，就是看过去是否比过去有所改善；放眼世界意味着你能否参与全球竞争。与过去相比，应该肯定的是，这是一种比过去更进步的制度安排。然而，希望在土地集体所有制的基础上通过土地流转实现农业规模经营是世界农业发展史上前所未有的制度安排。

他说，这是一个全球化不断推进的时代，全球农产品一体化(000061，buy)市场也正在形成。这意味着中国农产品将更多地参与到全球竞争中来，而其背后是包括土地制度在内的农业制度的竞争。西方农业发达国家的农业生产组织形式是以私有土地为基础的家庭农场。如果按照中国的理论来解释，就是土地所有权、承包权和经营权的“三权合一”。这种制度安排的优势在于所有权和经营权的整合，克服了土地租佃制的诸多问题，如土地管理的短期行为；家庭农场是指经营者与实际农业劳动者相结合，从而避免集体劳动的激励和管理成本低的问题。

有鉴于此，范明怀疑，在现行土地制度框架下，中国农业在土地制度“三权分立”下所面临的一些困难是不可避免的，因为其中有些困难具有制度内生性。这意味着中国的土地制度改革仍然是不确定的。