三权分置实践先于理论 有地方大胆突破

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土地“三权分立”政策是中央政府提出来的，几天前的《意见公告》也确认了这一点，经过近三年的发展，这一政策也成为农村改革中继家庭联产承包责任制之后的又一重大制度创新。

然而，实践创新往往先于理论创新。

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国盈在接受《中国商报》采访时表示，人地分离的现实促使基层单位转移土地。在一些地方，这种做法突破了合同权利的“稳定性”，甚至签订的合同也转移了合同权利。只有在合同权利长期不变的情况下，经营权才能长期不变。

他补充说，当大户与农民签订这些合同时，他们总是会附加一个条款，即在第二轮土地承包期结束后，他们将被允许继续向大户转让土地。

中央政府提出农民的承包权应该稳定并受到严格保护。土地承包经营权的收回需要“自愿补偿”，并提出农民承包的土地不应被非法调整，土地承包经营权的收回不应作为农民进城定居的条件。党的国盈解释说，这是针对以往基层实践中存在的问题，决策层提出的要求和文件的公布将规范今后的经营权转让行为。

自发的土地流转在实践中并不陌生。只是在那个时候，政府还没有提出“三权分立”的理论，更不用说试点项目了。从以前对土地流转持谨慎态度，到提出“三权分立”并将其提升到国家政策层面，这表明中央政府已经肯定并认可了基层的做法。目前，中国还有两个重要的土地制度改革试点。一是全国人大授权的33个县(市、区)进行了“三个地块”改革试点，截止日期在2018年之前；二是农业部开展土地承包经营权确权登记发证试点，在稳步扩大试点的基础上，用了约5年时间完成。

华中科技大学中国农村治理研究中心副研究员桂华对本报表示，大多数时候，农民的思想工作是通过村干部来完成的，土地被集中并转让给大型运营商，然后双方在所谓的产权交易平台上签订合同。所谓产权交易市场只是一定程度上的土地行政流转(包括通过地方政府财政补贴)，被包装为事后的市场行为。例如，一旦出现问题，一个大承包商跑了，它将面临没有人愿意承担责任的困境。

另外，按照“三权分立”的制度设计，在经营权转让后，将面临抵押担保的现实问题。桂华说，虽然各地都有抵押担保的先例，但它基本上不是通过土地经营权抵押来实现的，也不是通过信用贷款或与其他抵押贷款合作来实现的。由于没有土地转让的二级市场，银行不愿接受土地抵押。由于问题，银行将无法处置抵押品，农民和转让主体之间的纠纷频繁发生，银行也不会主动挑起这种麻烦。此外，土地经营权的资产价值很低，不可能抵押很多钱。