两会代表热议土地经营权的法律地位

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中央一号文件于2016年发布，连续第十三年强调“三农”。文件提出要稳定农村土地承包关系，实行集体所有制，稳定农民承包权，放开土地经营权，完善“三权分立”办法，明确农村土地永久承包关系的具体规定。继续扩大农村承包土地权属登记发证，推进全省试点。推进土地经营权依法有序流转，鼓励和引导农民自愿交换承包地，实现连片经营。

李克强总理在《政府工作报告》中也指出，要积极发展多种形式的适度规模农业经营，完善对家庭农场、专业大户、农民合作社等新型经营主体的扶持政策，鼓励农民依法自愿有偿转让承包土地，开展土地股份合作、联合或土地托管。深化农村集体产权、土地复垦、集体林权、国有林场、农田水利、供销合作社等改革。

同时，“一切重大改革都必须以法律为依据”这句话也适用于“农业、农村和农民”。我们必须加快完善农业和农村法制，善于运用法治思维和方法做好“三农”工作。一方面改革，另一方面法治。这些新的安排和新的想法已经成为今年全国人大的热门话题。两会期间，全国人大代表、中国人民银行昆明市中心支行行长杨小平提出了《关于确立土地经营权法律地位的议案》。

杨小平希望利用“两会”确立土地经营权的法律地位。杨小平说，21世纪，随着工业化和城市化的深入，中国农村社会结构发生了深刻变化，大量农村劳动力转移到第二、三产业。由于很多农民担心土地出让后不会被收回，导致了土地的弃耕弃耕现象，导致了土地资源占用和利用之间的严重不对称。此外，“人均一亩三分地”现象普遍存在，制约了农业的规模化经营，严重影响了稀缺土地资源的配置效率。

在杨小平所处的金融行业，改善土地制度的需要更加迫切。目前，在实践中，银行业金融机构在办理抵押贷款时，重点关注土地作为抵押物的流动性和发放贷款后的风险控制能力。“由于土地经营权至今尚未依法确认，银行业金融机构难以继续跟进土地抵押贷款，农村集体土地资产权利难以充分发挥。”杨小平说了背后的原因。"归根结底，这是有法律障碍的."

迄今为止，我国规范土地所有权的法律包括宪法、物权法、担保法、土地管理法和农村土地承包法，涉及土地所有权、土地承包权和土地使用权。其中，关于土地权利抵押的法律规定主要集中在《农村土地合同法》、《物权法》和《担保法》中。杨小平指出，这三部法律没有明确规定土地经营权，也没有充分考虑土地抵押融资的法律效力。然而，赋予土地经营权法定抵押效力是在土地所有权原则下有效激活财政支农的前提。现行制度规范需要完善，以适应现代经济社会发展的客观需要。

近年来，为了进一步提高农业产业化的规模效益，相当数量的农民进行了开拓和创新，将承包土地转让给他人经营。承包主体和管理主体的分离使得土地承包经营权分解为相对独立的承包权和经营权。集体所有制、农民承包权和土地经营权“三权分立”的探索取得了显著的社会效果。截至2015年底，中国家庭承包耕地转移面积为4.43亿亩，占家庭承包耕地面积的33.3%。就未来经济社会发展方向而言，通过顶层设计赋予农民合法的可流转土地经营权，可以充分释放社会主义制度红利，有效突破农业大规模发展所必需的资本瓶颈，这是农业从传统劳动密集型产业向现代资本密集型产业成功转型的关键。

杨小平建议，为顺应土地所有权、承包权和经营权“三权分立”的改革趋势，有关部门应紧紧围绕依法治国的目标，完善土地制度法规，系统修订《物权法》、《担保法》等法律规范，进一步优化农村产权结构，明晰农村集体土地经营权， 探索农村集体土地经营权的权属证书问题，加强土地承包经营权分离后土地承包方和土地管理者的法律保护。