人民日报：推进农村土地三权分置改革可释放更多红利

本篇文章1367字，读完约3分钟

农村土地问题是“三农”问题的核心，也是农村改革的关键。改革开放以来，农村土地承包经营权改革极大地解放了农村生产力。随着城市化的不断推进，农村人口涌入城市。这种新形势要求对农村土地权利分配进行新一轮改革。实施农村土地所有权、承包权和经营权“三权分立”改革，是在总结我国农村土地承包经营权改革实践经验的基础上，根据农村的实际需要和未来发展，进一步解放农村生产力的顶层设计。

“三权分立”的意义在于解决了农村土地承包经营权的社会保障属性和产权属性之间的矛盾。一方面，中国目前的经济社会发展水平还不足以为所有农民提供足够的社会保障，土地仍然是农民的基本生活保障。此外，中国农民传统的安置心理使得土地权利的任意流转可能引发相关的社会问题。另一方面，农村土地的产权属性日益突出，土地权利流转的现实需求越来越迫切。“三权分立”的制度安排将农民的土地承包权与实际的土地经营权相分离，不从事土地经营的农民可以将经营权转让给他人，但他们仍有承包土地的权利。这样，农民可以在城市工作和做生意，而不用担心失去土地。真正愿意从事土地管理的人有可能获得土地权利。因此，“三权分立”使农民的土地权利成为一项完整的权利，可以促进农村土地权利的自由流转，激活农村土地的资本潜力，拓展农民融资渠道，增加农民收入。“三权分立”也有助于实现适度规模经营，改变农村土地的分散管理模式，避免土地撂荒，使绿色集约的现代农业成为可能，提高农村生产力。

从法律角度来看，土地经营权应被界定为一种独立于土地承包经营权的新的用益物权。土地承包经营权是建立在农村土地所有权基础上的用益物权。在这一权利的基础上，权利可以再次分离，新的用益物权可以建立。然而，这并不是要将农村土地承包经营权分为承包权和经营权，而是要将农村土地承包经营权的占有、使用和收益权分开，形成经营权。经营权分离后，农村土地承包经营权并未消灭。经营权到期后，承包经营者的权利和权力将自动恢复。目前，我国《土地合同法》确认了农村集体土地所有权和土地承包经营权，但没有规定土地经营权。因此，应在《土地合同法》中增加“土地经营权”一章，以确认“三权分立”制度的法律地位。本章的主要内容至少应涵盖以下两个方面。

明确土地管理各方的权利和义务。明确界定土地经营权为用益物权，使权利人能够安心进行长期投资，维护土地生产力。经营权包括土地的占有、使用和收益，权利人也可以将其用于出资、抵押、出租和转让。经营权不一定是集体经济组织的成员。这样，主体的范围就扩大了，能够拥有经营权的不仅包括农村集体组织成员，还包括从事农业生产经营的集体组织和企业成员以外的个人。为保护农民权益，应建立以经营权为主体的准入和监督制度，以及严格的资格审查、项目审计和风险保障制度。

阐明获得、改变和取消经营权的方式。为了尊重农民转让土地权利的自由，经营权必须通过合同获得，即土地承包人和受让人应签订合同。此外，经营权的取得应当登记，没有登记就没有效力。还应明确规定，经营者必须坚持土地的农业用途，避免土地的“非农化”和“非农化”，经营者还应承担维护土地质量的义务。此外，与“三权分立”相关的农村户籍制度和社会保障制度需要进一步改革和完善，使“三权分立”改革能够真正落实，农村土地能够释放更多的红利。

(作者:中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心)