破解热点城市供地难题 郑州版“地票”制度可否借鉴

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土地市场变化

最近，土地政策发生了许多变化。继重庆和成都之后，郑州版的“陆票”交易系统应运而生。在许多土地研究者看来，土地票试验为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一条制度性渠道，也为解决中国的“土地困境”提供了一条途径。此外，温州20年住房用地使用权到期也迎来了一个“两个不同，没有常态”的过渡计划。然而，对于拥有50年和70年住房产权的当地居民来说，更新仍然需要立法保证。

在一线城市和热点二线城市房价飙升的背后，土地供应短缺是一个长期的瓶颈。

由于年度土地供应指标的存在和土地招标拍卖制度中“出价最高者获胜”的模式，土地出让金成为许多城市的主要收入来源，地方政府往往有推高地价增加收入的动机；随着城市发展强度的加大，深圳等许多大城市新增土地少，旧土地供应成为主流，但面临拆迁成本高、时间跨度长的问题。

如何解决城市尤其是热点城市的土地供应问题？城乡建设用地增减挂钩的储蓄指数是否可调？郑州版的土地复垦券和重庆版的土地复垦券已经开始在这方面进行试验。

也许在未来，增加多元化的土地出让主体将是一种趋势。

郑州农垦凭证纠纷案

12月20日，河南省郑州市举行了首届甲类土地复垦券拍卖会，共有244名竞标者参加，其中大部分是房地产开发企业。

此次拍卖源于郑州市国土资源局的新规定，即从2017年1月15日起，在郑州市郑东新区、经济开发区和高新区五个区，土地竞买人必须提前购买与土地相同新面积的复垦凭证，方可参与土地竞买。

所谓的复垦券是一种类似于重庆土地票的模式。贫困地区退休农村宅基地扣除自有安置用地后节约的农村建设用地指标是与城乡建设用地增减挂钩的节约指标。

郑州版除了扶贫搬迁一级复垦凭证外，还有二级复垦凭证，主要针对其他农村宅基地和集体建设用地(非扶贫搬迁)，重点解决城中村改造领域的资金和土地使用问题。

根据河南省四部门出具的文件，复垦凭证收入的一半用于农村宅基地和集体建设用地的搬迁安置，另一半用于搬迁后的复垦费用。

易居研究院智库中心研究主任严跃进表示，宅基地“复垦券”的公开交易实际上是为了更好地落实建设用地增减挂钩政策。通过这种准入模式，可以更有效地促进农村建设用地的发展，使各种闲置的零散土地得到分类和交易，提高土地利用率，鼓励更多资金进入农村土地市场，提升部分土地经营者的投资热情。

复垦凭证的流通可以平衡城市土地交易的冷热程度。凭券入场相当于给招投标、拍卖和挂牌市场增加了一道防火墙，可以防止“有了足够的资金，就可以随心所欲地拿走地王”的现象。

据郑州一位当地开发商称，土地复垦券的推出在一定程度上解决了郑州未来城市发展的土地约束。通过省内复垦券的自由交易，郑州可以纳入河南省其他市县土地利用增减挂钩指标，从而在一定程度上保证了郑州市建设用地的供给。

此外，复垦券在一定程度上解决了城中村改造的资金来源问题。近日，k2地产强占土地和郑州本地开发商“维权”等事件在郑州发生，其根源在于城中村的资金来源。

然而，中原地产首席分析师张大伟指出，郑州的土地市场分为两类，一类是正常的土地招标拍卖，另一类是用于城中村改造项目的普通土地。并非所有郑州的土地都需要复垦券，只是用于异地扶贫和旧城改造。

张大伟说，郑州垦殖券是为了解决旧城改造问题。在过去的几年里，由于政府的权力有限，企业被用于旧城改造和棚户改造，这些企业所付出的成本无法在招投标、拍卖和绞刑中体现出来。如果是通过标准化的招标程序，这些企业很可能得不到土地。这些企业像其他企业一样参与招标、拍卖和绞刑是不公平的。

但是，由于国家规定土地进入市场必须拍卖和悬挂，当地政府设计了复垦券来解决这个问题。虽然它可以为旧城改造困难地区的土地流转提供借鉴，但它不是主流，而是解决历史遗留问题的一种临时方式。从长远来看，它甚至会贡献土地收入的灰色部分。

重庆的“地票模式”

郑州推广的土地复垦券被普遍认为是重庆“土地票模式”的翻版。张大伟认为，郑州推广的复垦券不同于重庆的“地票”，是将土地转让给过去参与旧城改造的企业，而重庆的“地票模式”具有土地流转的性质。

2008年，重庆作为全国城乡规划综合试验区，启动了土地票交易制度改革试点。按照“增减挂钩、耕地占补平衡”的原则，将农村闲置集体建设用地复垦为耕地，增加耕地数量，然后用城市建设用地指标替代增加的耕地数量。

从此，农村宅基地可以转化为城市建设用地的指标“入场券”，成为工业化和城市化的催化剂。

然而，自实施以来，重庆的土地票制度一直备受争议。一位不愿透露姓名的北京土地研究专家告诉《21世纪经济报道》，正常的土地价格从市中心到郊区再到偏远地区都在下降。“土地票”等经营模式可能导致宅基地价格异常；甚至可能会出现寻租现象，即农村地区的人们抢夺指标来出售宅基地，然后去其他地方买卖宅基地。事实上，农民的寻租行为会开辟更多的新家园。从个别具体项目来看，表面上是保护某一块耕地，但实际上不利于保护整个耕地。

上述专家认为，推进城市化应该是为每个人提供平等的发展机会，而不是将资源掌握在少数人手中进行拍卖，因此这一制度很难全面实施。

破解土地供应的考验

事实上，无论是郑州垦荒券还是重庆土地票，都可以看作是破解城市建设用地指标的一次考验。在一线城市和热点城市，土地供应指标往往极其不足，土地市场“人多吃不饱”，导致土地一推出就出现高价。

在许多土地研究者看来，土地票试验为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一条制度渠道，也为解决中国的“土地困境”提供了一条路径。

法律人士指出，这一实验也证实了农村建设用地的模糊产权:土地所有权属于集体，土地使用权被视为农民的用益物权，所有权和使用权按比例获得各自的利益；耕地开荒验收形成的土地票交给政府设立的土地交易所组织市场交易，农村闲置建设用地以指标的形式转移到利用水平较高的城市地区，使“房地产”成为一种“虚拟的动产”，用市场的手连接城乡，增加农民的财产性收入。

在某种程度上，这也可以理解为分配制度的变化。

严跃进表示，对于土地供应制度，郑州垦殖券是一种创新，新的供应方式应该在后续继续出现；土地供应制度的改革是一个长期的过程，像郑州这样土地利用相对短缺的热点城市，应该首先进行试点改革。

对市场上的开发商来说，土地复垦券和土地票等试验是土地供应商多元化的表现，因此他们有更多的选择。

(编者:鲍)