成本效益视角下国库直接支付探析

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改革后，国库集中支付管理制度形成了国库集中支付模式和国库直接支付模式并行的格局。本文在对两种模式进行客观分析的基础上，提出了推进国库直接支付模式的政策建议。

国库集中支付制度改革的历史背景

20世纪90年代中期，随着我国经济体制改革的深入，原计划经济体制下传统的国库分散支付模式已不能适应市场经济体制下公共财政管理的要求，建立完善的国库集中支付制度势在必行。

自2001年起，我国开始实施国库集中收付制度改革，目标是建立以国库单一账户为基础，以国库集中收付为主要资金支付形式的现代国库管理制度。当时，中国人民银行的国库部门没有独立的资金结算方式，依靠会计业务部门通过银行间交易所进行资金结算，或者通过同一城市的票据交易所和收款银行进行资金结算。由于这种特殊的历史背景和技术制约，国库集中支付制度改革选择了商业银行的集中支付模式，即财政集中支付，并引入了单一账户制的概念。自2004年以来，中国人民银行财政部直接参与了现代支付系统，并拥有独立的资金转移渠道。在确保国库管理制度改革总原则的前提下，从国库资金安全、减少支付周转环节、避免代理银行提前支付资金的角度，积极探索和创新国库直接支付新模式。2012年，国库会计数据集中系统(以下简称tcbs)投入运行，实现了“直接收入入库、即时支出到帐”，国库资金汇划更加快捷、高效、便捷，为国库直接支付模式的推广提供了制度保障。

财政集中支付模式现状分析

(a)财政资金的商业化。商业银行是财政部门向商品或服务提供者或支付单位拨付资金的中间环节，具有通过无偿、先清算或不及时将收款人返还的资金返还国库等方式，扣押和挪用财政资金的便利条件。在一些地方，财政部门需要在每年年初向商业银行支付一定数额的储备资金，作为未偿资金的预付款。事实上，这些储备资金并不经常使用，并且在商业银行中长期闲置。

(二)模糊预算监督。在金融集中支付过程中，中国人民银行国库在商业银行向收款人支付后进行清算，相关支付信息掌握不充分，难以发挥监管作用。商业银行为了追求利润最大化，经常占用和挪用金融资金。主客观因素决定了他们不能也不愿意履行对预算执行的监督职责。

(c)利益交换变得明显。在金融集中支付业务中，商业银行往往通过申请一定数量的储备资金、增加收款人账户的开立、将金融资金作为“储存库”、延迟支付资金、夸大清算资金来实现利益最大化。在追求自身收入的商业冲动下，地方财政部门将资金转移到财政专户，地方预算单位将资金间接转移到其他实际资本账户，往往会方便相关单位的预算脱离监管。

国库直接支付模式的优势分析

(1)与财政集中支付模式相比，国库直接支付模式“短而精”。作为财政资金支付指令的接收方，中国人民银行国库部门在满足预算计划的前提下，通过中国人民银行现代支付系统直接到达收款方账户达几分钟甚至几秒钟。没有清算环节，商业银行“绕过”中国人民银行的现代支付系统，向收款人支付款项，用国库清算，也没有多余的环节。主要优点如下:第一，中国人民银行处理预算支出，这是国库的责任，不要求政府支付一定数额的代理费和储备资金。第二，在国库直接支付模式下，资金不需要在经办行、清算行和清算国库之间转移，资金到达速度极短，使得财政资金得到有效利用。

(2)与财政集中支付模式相比，国库直接支付模式能够实时、适度、有效地监督预算执行。一方面，中国人民银行在性质上不同于商业银行，旨在充分履行法律赋予的经理国库职责，确保金融资金的安全和完整。中国人民银行与财政部门和预算单位的关系不同于商业银行与财政部门和预算单位的“互利”关系，可以完全独立地监督和控制预算执行；另一方面，中国人民银行国库部全程参与资金结算和支付，为实施过程控制提供了技术支持，彻底解决了财政部门无法监管、人民银行无法监管、商业银行不愿监管导致预算执行失控的问题。中国人民银行的这种先发制人的监管，不仅节省了因解决事后监管中发现的问题而带来的重置成本、机会成本、沉没成本等一系列相关费用，而且提高了资金安全到位和高效使用所创造的社会效益和经济效益。

实施国库直接支付模式的政策建议

(a)完善立法，为实施国库直接支付提供法律支持。一是修订预算法实施细则，细化财政、人大、审计、国库部门的监督职责和程序，为推进国库直接支付提供法律依据。二是制定国库直接支付改革方案，细化国库直接支付改革的具体流程，明确操作规则和配套措施。

(二)深化改革，为实施国库直接支付提供路径支持。立足公共财政，从提高财政资金使用效率和控制资金风险的大局出发，全面深化国库集中收付制度改革。根据新《预算法》的规定，应进一步明确《预算法实施细则》中的国库单一账户，加快建立和实现国库收支“一户制”，为推进国库直接支付和国库事务监督指明改革方向。

(3)细化预算，为实施国库直接支付提供制度支持。目前，授权支付中采购支出和零星支出的预算方案过于简单和宽泛，不符合预算法中全面预算的要求。要尽快细化预算，实现财政资金的精细化管理，逐步将授权支付纳入直接支付管理。

(4)优化系统，为国库直接支付的实施提供技术支持。一是加强国库信息化建设，优化国库会计数据集中系统功能，提高系统业务处理能力和利用率，满足中国人民银行实行国库直接支付后业务处理和监管的需要。二是开发国库事务监管系统，通过建立自动处理和预警机制，实现从“人工控制”到“人机双重控制”的转变，解决国库直接支付模式下国库业务量增加的问题。