改革需要重塑动力机制

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北京当代经济学基金会“2016中国经济学奖”颁奖仪式和第二届意识形态中国论坛近日在北京举行。中国人民大学教授杨瑞龙表示，地方政府官员的懒惰和粗心管理是中国目前面临的一个严重问题。

与此同时，供给侧结构改革能否取得实质性进展的关键在于改革，而改革的最重要原因是缺乏改革动力。有必要从战略层面调动精英的积极性，这是当前和未来成功的经济转型和升级的核心(Aiji，净值，信息)。如果我们还想坚持渐进式改革方法，毫无疑问，我们必须调动地方政府的积极性。地方政府应该对改革充满热情，并意识到过度衰退甚至持续萧条将成为中国最大的政治问题

首先，我要感谢当代经济学基金会的工作，这项工作本应在大学里完成。我非常感激做了这样一件大事。衷心祝贺钱颖一教授和许程刚教授荣获中国经济学奖。

今天，我们所谈论的与田国强教授关于机械设计理论中的动力的演讲相呼应。目前，我们对改革有一种焦虑。每个人都知道，如果中国不改革，它将会灭亡。有许多文件和许多专家谈论它，但打雷时不下雨。原因是什么？非常重要的是，中国目前的改革最缺少的是动力机制。众所周知，中国经济多年来的下滑主要是由结构性因素造成的，即传统经济增长因素的衰退导致潜在经济增长率的下降，从而导致中国经济的L型趋势。因此，要推进供给侧结构改革，进行结构调整，培育新的增长势头。

然而，我们发现不改革就不能调整结构。为什么？因为现有的经济结构实际上是既定制度和发展模式下利益结构的反映，如果制度模式和发展模式不变，利益结构就会僵化。在这个时候，结构调整只能靠政府的手来调整，但是政府的手在调整结构上的效果是可以想象的，那就是压葫芦浮瓢。因此，每个人的共识是深化改革，但我们就是不能改变它。我们做了一个实证研究，但是供给方面的结构性改革还没有找到一个很好的把握。原因是什么？仍然有必要用机制设计的理论来谈论中国的改革是如何发生的。

为什么改革步履蹒跚

为什么中国的改革能在过去得到实质性的推进？西方主流经济学告诉我们，用政府的手推动市场化改革存在很大阻力，但中国的改革在过去30年取得了实质性进展。原因是什么？钱教授和徐教授在国际杂志上做过这方面的研究，我本人也很早就开始了这方面的研究。从1993年到2000年，我在《经济研究》上发表了四篇论文，都集中在这个问题上。当理论与实践不一致时，不要立即质疑实践，而要选择以问题为导向或直接面对现实的研究方法。

我选择了江苏昆山的一个案例研究。昆山有一个很好的国家级开发区，但是这个开发区最初不是国家委托的。它是自己建的，没有受到上级的指责，后来变成了省级开发区，最后变成了国家级开发区。因此，我找不到三个问题的答案:首先，在当时的政治框架下，为什么地方政府官员敢于冒政治风险，做一些上级不让他们做的事情，即秘密设立开发区。第二，你为什么不听中央政府的话在光天化日之下设立开发区？上级政府没有阻止，而是视而不见。第三，为什么不听上级指挥的干部最终得到提拔，而所谓的听话的干部却没有得到提拔。

鉴于这些问题，我问老秘书。老书记告诉我，在财政还没有下放的时候，昆山县委书记去苏州开会，可以早坐前排，晚坐后排。分权后，发现席位的前后与经济实力呈正相关，昆山实力最小，被冲到后排，甚至没有机会表达立场。老书记说这件事非常严重，昆山经济落后。当时他还不到40岁，所以他的生活中没有晋升的机会，所以他想发展。从这个案例中，我发现财政分权改变了地方政府的行为目标和行为模式。在基数和份额比例固定的一次性时期，地方经济发展越快，在地方竞争中就越有利，政治晋升的机会就越多。因此，财政分权使得地方官员的政治晋升与gdp相关，因此对gdp的追求成为政府官员追求政治晋升的一个非常重要的砝码。

在政府主导的市场化改革模式中，引入了符合参与约束和激励相容条件的改革动力机制。如果地方官员想得到提升，他们必须创造巨大的国内生产总值。在他有限的任期内，最有效的方式是吸引投资，这已成为地方政府官员的最爱，因为这与财政分权有关。为了吸引投资，我们必须改善投资环境，而最好的投资环境是投资者在这里比在其他地方可以获得更多的投资回报，这往往可以通过获得改革的优先权来创造。因为每一项改革的优先权或试点权背后都有一个特殊的制度和优惠政策。特殊制度和优惠政策将带来垄断利润。如果试点权是排他性的，垄断利润将转化为租金，这将使投资者获得超额投资回报。

在这种情况下，在过去的30年里，虽然改革权在中国的行政系统中进行了分配，但至今，企业仍然没有改革权，改革权始终掌握在中央政府手中。在这样一个体系中，由于引入了这样一种财政分权和地方政府激励机制，地方政府官员有兴趣也有热情与企业串通，共同从中央政府那里获得改革的优先权，即试点权。当试点权获得后，地方政府可以获得利益。当投资到来时，税收也会随之而来。企业也可以得到好处，因为优惠政策和特殊制度是改革的重点，这可以带来相对较高的投资回报率，从而创造一个非常复杂的关系，这构成了中国改革30年来的激励机制。

懒惰的政治和粗心的政治显而易见

在过去的改革下，我们的地方政府官员成了政治企业家。有一个非常有趣的现象。好地方的市长或秘书都有一个特点。他坐在办公室或做报告时就像一个市长，但和外商谈论项目时就像一个老板，在大学做报告时就像一个学者。这是当时当市长的典型形象。如果这个地方的市长就像一个官员，嘴里塞满了文件，这个地方就不会动；如果这个地方的市长像老板一样，主任可能会惹事；如果这个地方的市长像个学者，他可能只会说，不会做。这是一个在过去30年中形成的非常特殊的激励机制，这是我在1993年到2000年间做的一项研究。

在引入财政分权的激励机制后，这种改革权力垂直分配的改革形式产生了一个新的“婴儿”，即持续30多年的快速经济增长，因为地方政府和企业相互勾结时愿意争夺改革优先权，导致市场化。这种政企勾结的市场化改革也带来了诸多问题，包括失范、合理与违法、合法与不合理、腐败加剧、“抓边”潜规则蔓延、劳资冲突等。这些都与这种特殊的改革模式有关。过去30年的改革产生了一个新鲜的婴儿，但婴儿却躺在脏水里。近年来，针对改革中出现的问题，我们开始坚决打击腐败。毫无疑问，这是正确的。如果允许腐败蔓延，这将是中国未来发展的一大制约。可以说，如果我们不反腐败，我们将失去我们的党和国家。

然而，我们也应该看到，这一铁腕反腐败同时切断了原来的政商关系。由于政治风险，政府官员不愿意与商人建立关系，他们也不愿意做可能有助于当地经济增长的事情，但他们的上级既没有要求你这样做，也没有要求你这样做。或者说，在过去的政商关系下，地方政府官员和企业家通过合谋争夺改革优先权的激励相容机制发生了变化，行政主导下的改革动力机制相对缺失。目前，懒惰的政治和粗心的政治在当地很常见。过去，当商人看到官员时，他们的脸色很难看，很难进门。现在，他们经常不能进门，他们的脸是看不见的。

不仅如此，现在中央企业的这个问题也很严重。中央文件讲得很好，国有企业改革要分类改革，文件要和所有制混在一起。但是，你去中央企业的时候基本上没有动。原因有很多，其中一个是重要的原因。中央企业的领导人也有懒惰的政治，因为在这样的环境下，他们有安全感。他从改革中获得的好处远远少于改革带来的风险。例如，有些人在实行混合所有制时可能会质疑他是否拥有国有资产。有大量的证据证明懒惰管理和粗心管理的后果。2011年后，中央政府以往的微观刺激计划效果逐渐下降，这与地方政府增长热情减弱有关。

改革和制造业红利

在过去的几年里，我们一直选择中性的货币政策和积极的财政政策，但从实际效果来看，财政政策并不积极。原因是什么？首先，没有大幅减税；第二，财政支出没有明显增加。各级政府的财政存款居高不下，且不断积累，反映出管理上的懒散和马虎。因此，中国目前的关键在于改革，而改革不能改变的最重要原因是改革的动力机制。

如果没有相应的改革动力机制，我们就会对空大喊大叫，供给方的结构性改革很难取得实际效果。一些外国媒体歌颂空中国，说中国永远也做不到，这是毫无根据的。你可以看到，中国的传统增长因素，如改革红利、全球化红利、人口红利和工业化红利，仍然存在。同时，中国未来仍有新的增长势头，如创新、城镇化、提高消费率、结构转型升级等。中国有可能在中长期内继续保持中高速增长。关键是通过改革刺激这些增长势头。

但是如何改革呢？要从战略层面调动精英的积极性，这是当前和未来经济转型升级成功的核心。如果我们还想坚持行政系统内部分配改革权的渐进式改革模式，那么无疑有必要调动地方政府的改革热情，地方政府应该有改革的热情，并认识到过度衰落甚至持续萧条将成为中国最大的政治风险。

因此，在反腐倡廉取得战略胜利后，在稳步增长的基础上，积极构建新一轮激励相容的重大改革调整动力机制十分必要。因此，有必要厘清政府与市场之间的权力边界。十八届三中全会讲得很好，市场机制要在资源配置中发挥决定性作用，充分发挥政府的作用。现在，一些学者在解读文件时存在偏见，让市场机制发挥决定性作用，并充分发挥政府的作用，使政府的作用没有边界。我们需要强调政府的作用，在市场机制起决定性作用的前提下界定政府作用的界限。

同时，我们不仅要关注顶层设计的改革，更要关注地方政府和微观主体的改革热情。回顾中国过去30年的改革，哪个成功的改革不是源于微观主体？毫无疑问，产权制度改革仍然是中国未来改革的重点。产权制度改革的核心是国有企业和土地制度的改革。同时，必须完善市场体系，推进要素价格体系改革，特别是加大金融体制改革力度。

改革开放30年来的成功，得益于其动力机制，正如钱教授所说，动力机制不是最优的，而是次优的，但它确实推动了中国市场化的进程。未来，中国的中高速增长有赖于改革，改革的动力机制必须重塑，改革才能得到实质性推进。

(作者是中国人民大学教授)