镇改市难题：“小马拉大车”还要持续多久？

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[摘要]在现实中，“从城镇到城市”不可避免地会遇到各种障碍。首先，有些权力是系统性的，上级政府必须全面考虑，比如土地和工业规划。哪些权利应该放，哪些不应该放是由市场决定的。在许多情况下，市政府不愿意下放权力

10月11日下午，中央深化改革小组第28次会议审议通过了《关于深化经济发达城镇行政管理体制改革的指导意见》。在经济发达城镇行政管理体制改革方面，会议强调“扩大经济社会管理权限，探索建立简单精干的组织结构、务实高效的用人制度和适应经济发达城镇实际的财务管理模式。”

这一观点可能会再次推动“城镇化”的试点进程。

2014年6月，发布了《关于开展中国新型城镇化综合试点工作的通知》，确定了新型城镇化综合试点工作的五项主要任务。该通知发布后，多达169个市、县、镇申请试点。最终，江苏省和安徽省3个计划单列市、7个省会城市、25个地级市、25个县级市和2个建制镇进入了国家新型城镇化试点。根据该计划，到2017年，每个试点任务将取得阶段性成果，并形成可复制和推广的经验。从2018年到2020年，试点地区的成功经验将逐步在全国推广。

“一南一北”两个试点项目

在64个试点项目中，国家发展和改革委员会将浙江龙岗镇和吉林二道白河镇确定为“一南一北”的两个城镇改革试点项目，这已成为一个亮点。

你为什么要把这两个城镇作为试点城市而不是城镇？国家发展和改革委员会城镇和小城镇改革发展中心副主任乔润玲向《时代周刊》记者解释说，龙岗镇是东南沿海典型的特大镇，也是中国第一个进行土地改革的地方。二道白河现在是一个开发区的概念。考虑到开发区不同于一般的城镇体系，它是一个小政府、大社会的体系，因此，城镇转型试点具有典型意义。

龙岗是一个拥有44.4万常住人口的大镇，非农就业比例达到88%。在历史上，龙岗曾被称为“中国第一个农民城市”，因为它率先进行了三项制度改革，包括土地有偿使用、户籍管理制度和发展民营经济。在“规划”中，龙岗的总体目标是“为推进浙江省乃至全国新型城镇化提供可复制、可扩展的经验和模式”，规划要求龙岗通过三年的努力探索一套精简、高效、创新的城市设置模式。具体任务包括:明确“县级单位管理”的基本地位，根据城市发展的要求合理下放权力，加快实施“大部门”制度。

据了解，龙岗区已将41个行政单位合并为15个“大部门”。乔润玲对记者表示，这是一个很大的突破。

国家发展和改革委员会的《2015年全国新型城镇化报告》显示，中国有许多具有城市规模和特征的巨型城市。其中，有238个人口超过10万的特大城镇和885个人口超过5万的城镇。

乔润玲说，镇改市的原因是全国城市太少，只有600个城市，14亿人口，与国际水平相比很少；此外，在改革开放之前，中国基本上没有城市化的概念，城市限制了农村人口的进程，因此建立城市的标准非常苛刻和严格。在中国，大城市、小城市和中等城市的层次不是一个市场概念，而是一个行政层次的概念，这与其背后的资源配置有很大关系。因此，在中国建立一个市场是非常困难的。

随着城市化的自然发展，东南沿海的许多城镇在经济和人口规模上都远远超过了内陆的县级市甚至一些地级市。这些城镇分布在广东、浙江、江苏、山东等地，但镇一级的资源配置能力明显不能满足需要。

《人民日报》在今年8月22日的一篇文章中提到了“小马车”的几大局限性:一是财力小，大部分财政资金被上缴，与财力不匹配，建设资金和城镇化成本难以承受；第二，事务的权力很小，如执法权和其他管理权不够；第三，土地权利小，土地管理权限小，建设用地不足；第四，人权小，人员不足，难以吸引人才。

“小马车”问题亟待解决

在计划宣布的64个试点项目中，广东的试点项目包括广州、东莞、惠州和深圳光明新区。其中，东莞市城镇化试点总体目标提出“虎门镇和长安镇成功探索城市创建新模式”的目标，旨在通过法定程序推进虎门镇和长安镇的城镇创建试点，赋予县级管理权限，着力解决“小马拉车”问题。

根据国家发展和改革委员会精神，2015年5月，东莞市发布了《东莞市开展全国新型城镇化综合试点工作实施方案》及相关任务安排。规划中提到了每个镇改变城市的具体任务，包括提议将虎门镇和长安镇设立为新城市或新区，并将它们的行政级别提升到县级，但县级行政模式并不是简单的照搬:精简队伍，新城市或新区没有按照相关规范配备四支队伍；行政级别降低，新城市或新区没有街道办事处，行政结构继续实行扁平化管理模式。按照大部门体系的要求整合相关机构。赋予县级权力，促进权力下放，增强财政自主权。

然而，虎门和长安镇试点城市的实际进展略显缓慢。10月20日，东莞市发展和改革局的一名工作人员在接受《时代周刊》记者采访时表示，目前还没有明显的进展，他们正在等待上述意见。虎门和长安与其他城镇地位相同。

广东发展和改革委员会办公室还告诉《时代周刊》记者，(从镇到市)是由国家发展和改革委员会的规划部门领导的，在省里没有工作。东莞有一个实施计划，但没有具体实施。

截至记者发稿时，虎门和长安镇尚未回复记者的采访请求。

像东南沿海的许多“超级城镇”一样，虎门和长安在改革开放后得益于市场经济的发展。它们是中国的顶级城镇，常住人口超过60万。2015年，该镇的国内生产总值为447亿元，长安的常住人口为67万元，2015年的国内生产总值为400亿元。在几十年的经济发展中，“小马车”的困难不可避免地出现了。例如，虎门面临着非居民人口公共服务均等化、人员配备、农业人员转移成本、公共医疗教育设施建设等诸多问题。

事实上，虎门、长安等地也实施了“强镇扩权”的改革，但效果仍不能满足实际需要。更彻底的“镇城改革”也引起了官方人士的关注，早在2014年底“方案”出台之前就引起了热烈的讨论。

中山大学岭南学院教授告诉记者，长安和虎门的“小马拉车”问题实际上已经非常突出，急需改革。然而，在现实中，“变城镇为城市”不可避免地会遇到各种障碍。首先，有些权力是系统性的，上级政府必须全面考虑，比如土地和工业规划。市场决定哪些权利应该释放，哪些不应该释放。在许多情况下，市政府不愿意下放权力。

乔润玲分析了我国城镇改革的现状。他说，“小马拉车”现象出现在20世纪90年代。城镇到城市改革的提法实际上已经提出了20年，但困难主要有两个原因:一是来自上级。该部门的阻力非常大，因为特大城市是该县的主要金融提供者。如果他们是独立的，上级政府将会有很大的财政损失；第二，从中央政府的角度来看，如果城市的建立导致机构和人员的扩张，那将适得其反。这是两个最基本和最大的困难。

国家发展和改革委员会城镇和小城镇改革与发展中心主任李铁也表示，城镇到城市体制改革的核心问题是考虑是否需要打破等级管理体制。由于利益的固化，各级城市的不同层次使得改革更加困难。

乔润玲说，扩权强镇早在1995年的小城镇改革中就出现了，包括干部的高配置、一系列的分权和相对独立的财政。问题是，扩大权力和加强城镇没有法律支持，但这只是一项临时措施。权力下放在许多地方是大大小小的；此外，作为一个镇，没有相应的人才来实施镇里的下放权力，“你不能把它如果你给它。”

目前，有不同的方式把城镇变成城市，如镇一级的城市，县级的城市或省级的县。东莞也提出了建立镇一级城市的想法。乔润玲评论说，这个镇至少应该是一个县级市。对于“镇级城市”的概念，法律上并没有“镇级城市”的规定，但镇级城市仍然是镇一级的权力机构，这与以前没有什么不同。因此，如果要建立一个城市，就应该建立一个县级市，应该建立一个地级市，但是现在作为试点，还不清楚，这也是一个需要在试点中讨论的问题。