多地清查财政违规担保函和承诺函 地方变相举债难遏制

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近日，部分金融机构收到贵州省地方财政局的来信，要求收回财务部出具的承诺书，以方便部分企业融资。同样在贵州，一些地级市已经开展了自查自纠工作，要求对财务违规行为出具保函和承诺书。

据《21世纪经济报道》记者报道，财政部早就督促地方财政部门开展这种自查自纠活动。例如，今年3月，福建省财政厅组织了一次自查自纠行动，对该省地方财政违规行为出具了保证书或承诺书。

贵州本轮清查之所以引起各方关注，在于当地财政要求“撤回”承诺书。一些评论人士认为，地方财政单方面要求撤资，涉嫌违规。

据《21世纪经济报道》记者多次采访，政府出具的保函没有法律效力，各方都有共识；然而，承诺书的内容更加复杂，相对难以界定。

财政部专员办组织的这类清查活动旨在规范地方政府债务融资行为，防范地方债务风险。然而，各地持续的库存活动表明，当地仍存在许多变相借贷行为，风险管控存在困难。

没有案子

9月底和10月初，贵州许多地方下发文件，要求对金融违规出具保函和承诺函的自查自纠工作进行检查，一些地方还向相关金融机构发出了“注销函”或“失效函”。

例如，正安县向远东国际租赁公司发表声明，称《正安县人民医院银行委托贷款项目配套资金承诺书》违反了新预算法精神和《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》，称原承诺书无效，要求尽快退还原承诺书。

安顺市财政局向黄埔物流园区开发投资有限公司(安顺市国有企业，是该市相关物流园区开发建设的运营载体)发出回收函，要求收回财政局向国泰航空融资物流开发公司时出具的承诺函。原因也与《担保法》和《预算法》的相关规定相违背。

签发一份保证书和一份承诺书来检查金融违规行为是否是一项影响整个国家的特殊行动？当《21世纪经济报道》要求财政部核实这一事件时，截至发稿时，尚未收到官方回应。

财政部驻浙江特派员办事处也发出通知，显示今年9月初，浙江省财政厅组织了对地方政府企业融资担保、回购申请CDB专项建设资金资金的承诺以及收入固化情况的自查。《21世纪经济报道》记者根据该文件联系了浙江专员公署相关负责人，但对方没有置评。

然而，河南一些地方财政官员告诉记者，河南也开展了类似的清理工作。

《21世纪经济报道》记者还了解到，今年3月，福建省财政厅开展了此类自查自纠行动，主要针对CDB等相关机构，在提供地方融资时，要求地方政府出具配套保函或承诺函。经过自查自纠，财政部还专门派以下人员到CDB和福建省财政厅等处。，要求纠正相关行为。

一些地方金融官员向《21世纪经济报道》表示，一些金融机构要求地方政府出具风险控制承诺书或担保，金融系统已多次禁止此类行为。贵州在这方面做了很大的努力，所以需要撤回相关的承诺书，这引起了外界更多的关注。

一家信托机构的负责人向《21世纪经济报道》表示，在金融负债较大的地方，此类事件的曝光主要是由于上级金融部门的担忧，金融机构会更加谨慎。然而，撤回“承诺书”应该是一种情况，不会普遍发生。

一位金融租赁机构负责人向《21世纪经济报道》表示，贵州一些地方撤销承诺书应该是一种情况，这种情况不会普遍发生，否则会损害地方政府的信用。

“承诺书”的灰色边界

金融机构普遍报告称，向城市投资公司和地方政府相关企业提供融资时，通常会要求地方政府出具相应的承诺书。

上述信托机构负责人表示，金融保函没有效果，但对债券发行有直接影响。例如，本地平台公司需要有发行债务偿还基金的财务支持函；但是，承诺书应该具体分析，其中有些具有法律效力，不能一概而论。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对《21世纪经济报道》表示，当金融机构要求地方政府出具承诺书时，双方都有玩球的嫌疑，后续可能会出现法律纠纷。地方政府出具的承诺书，当相关企业未能偿还相关债务时，地方政府是否应承担连带责任取决于具体的承诺内容和法律裁决。

河北翼城投资有限公司相关负责人告诉记者，金融机构希望金融机构出具承诺书，主要是为了降低自身风险。即使一些金融机构在实施公私伙伴关系模式的过程中不熟悉公私伙伴关系程序，它们也需要财务部门出具承诺书，而且公私伙伴关系模式有相对成熟的法律程序来确保相关支付。

律师事务所律师刘表示，不仅在ppp项目中，而且在许多政府购买的服务项目中，许多金融机构都将财务承诺书作为一项重要的信用增级措施，传递内部风险控制的必要文件。然而，这种信用增级措施被金融机构用来捂着耳朵安慰自己。如果相关公司未能及时偿还贷款，地方财政可能不承担连带或单独责任，这些承诺书缺乏实质性效力。

然而，上述负责融资租赁的人士对此并不担心。他直言不讳地表示，承诺书或保函的形式确实比实质更重要，但城市投资公司仍是由政府信贷支持的，因此不太可能出现债务违约。除了承诺书的形式安慰外，还有一些实质性的抵押，如对当地财政需要支付的融资企业的相关应收账款进行质押，以确保融资企业有收入来源偿还相应的债务；或者通过土地抵押。

ppp项目如何确保后续的财务投入？吉邦咨询公司董事总经理、副总经理李静怡在接受《21世纪经济报道》采访时表示，如果ppp项目的后续工作需要财政支出，当地人大常委会一般会做出决议，表示项目的后续财政支出将纳入当地的长期预算，纳入预算管理。但是，地方政府违规出具的保函和承诺书大多不在全面预算管理范围内，属于违规借款行为。

当地金融系统的一些人士告诉《21世纪经济报道》，承诺书的形式或实质取决于它是否真的被纳入预算。当地非法借贷的冲动仍然很强烈。地方城市投资公司仍处于转型和稳定增长的过程中，有些还在承担政府的投融资职能。此外，还有许多其他灵活的方法。