农民落户城市还保留承包权? 农地三权分置仍需配套改革

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根据中共中央办公厅、国务院办公厅近日发布的《关于完善农村土地所有权承包经营权分离的意见》，下一步是实行所有权、承包权和经营权的平行分离。《意见》还指出，承包农民有权自愿有偿退出承包土地，有条件的可以获得保护承包土地的相关补贴。然而，只有少数农民愿意退出承包土地。如何界定集体村民的身份是另一个问题。该意见还指出，农民不应将退出土地承包权作为在城市定居的条件。许多农民在将户籍转移到城市后仍然在农村地区承包土地，这与现行的土地合同法相冲突。

"账户永远不会移动，家里的土地将被种植."魏告诉《21世纪经济报道》，她的家人现在在浙江的一个沿海城市工作，她的户籍仍然在湖北农村。

农民工的上述话语显示了当前农村土地改革面临的困境，即许多农民已经进城，土地部分转让，但他们不会放弃土地收入。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅近日发布的《关于完善农村土地所有权承包经营权分离的意见》(以下简称《意见》)，下一步是实行所有权、承包权和经营权(以下简称“三权”)分离。农村土地属于集体所有，但农民的承包权受到严格保护，企业根据流转合同获得的土地经营权受到同等保护。

《意见》还指出，承包农民有权自愿有偿退出承包土地，有条件的可以获得保护承包土地的相关补贴。但是，目前只有少数农民愿意退出承包土地。但是，国家希望通过上述三种权力的分离，加快土地规模和集约化进程。

中国社会科学院农业发展研究所宏观室副主任李国祥指出，许多农民不愿意将户籍改为城镇居民，因为承包地有收入。

如何界定集体村民的身份是另一个问题。许多农村学生上大学，在城市工作，但他们的户籍没有转移。他们属于集体村民吗？

“下一步，要修改《土地法》，出台相应的法律法规，对村集体的村民身份进行界定。给予补偿后，许多已经进城的人可能会退出承包地。”李国祥说。

农民很少愿意归还承包的土地

根据国家“十三五”规划纲要，2015年常住人口和登记人口的城市化率分别为56.1%和39.9%，到2020年，这两个比例将分别提高到60%和45%。

登记人口城市化率的提高主要取决于在城市工作的永久性农民工向城市居民的转化。但现实是，一些农民工不愿意成为城市居民。

在11月3日国务院办公室召开的新闻发布会上，农业部部长韩长福指出，如果农民愿意退出承包地，可以依法有偿退出。但是，在农民退出承包土地的问题上，现在只有少数农民有意愿。

“农民进城退出承包地必须有一个足够长的历史过程，我们必须有足够的历史耐心。”韩长福认为，当农民在城市就业不够稳定时，就应该保住自己的承包地，这就使他进退两难，所以应该谨慎探索。

根据国家统计局的数据，2015年，有2.77亿农民工全年在城市工作和生活，他们在农村的相当一部分土地已经被转移出去。

截至今年6月，中国2.3亿农民中，已有7000多万人转移了土地，占30%以上，东部沿海发达省份的比例更高，超过50%。然而，仍有少数农民愿意退出承包地，这也影响了农民工的市民化。

根据四川省统计局今年1月进行的一项调查，在影响农民工不愿在城镇定居的四个主要因素中，“他们想保留在家里承包土地的权利，为自己留一条出路”和“他们不想放弃有很大增值潜力的农村土地”分别排在第三和第四位，分别占37.8%和33.7%。

调查还显示，只有6.8%的人愿意将宅基地和房屋产权换成城镇住房，3.7%的人愿意将土地承包权换成城镇住房，23.1%的人两者都可以接受，35.3%的人不愿意。

上述农民工魏告诉《21世纪经济报道》记者，他在浙江买了一套房子，他的子女上小学和中学的情况没有受到影响。他可以在家乡农村繁忙的时候回到工厂，因为他们都是机械化的，在城市工作不受影响。

目前，魏农村仍有8亩耕地，其中2亩已转给亲戚种植。不久前，他回到农村老家卖6亩中稻，收入约6000元。

农村的承包地不会放弃，老了还会回到农村魏说，他之所以不愿意将户籍迁出农村，是因为他家承包的耕地每年收获期后还有收入，国家还在补贴耕地。

上述《意见》也顺应了农民的意愿，强调农民可以有偿退出承包地，有条件的可以获得保护承包地的相关补贴。如果承包土地被征用，承包农民有权依法获得相应的补偿，符合条件的农民有权获得社会保障费用等。不得非法调整农民承包的土地，不得以退出土地承包权作为农民进城定居的条件。

中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶建平指出，如果农民离开自己的村庄，原则上他们应该收回自己的承包权，这些承包权可能会转移给其他村民或第二轮承包人。

这涉及到农村村民的身份和土地法的修订。

定居在城市和合同的权利？

根据上述意见，实行农村土地三权分立有利于更好地维护农民集体、农民承包和经营实体的权益；有利于促进土地资源的合理利用，发展多种形式的适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，促进现代农业发展。

然而，上述意见也指出，农民不应将退出土地承包权作为定居城市的条件。这可能会导致一种奇怪的情况，即在户籍从农村转移到城市后，许多农民在农村承包了土地收入，在城市找到了工作，享受了城市养老保险和医疗保健。

这与现行的土地合同法相冲突。

因为《土地承包法》规定，该集体经济组织成员依法平等行使土地承包权。集体经济组织以外的单位或者个人承包集体土地，应当事先征得集体经济组织成员三分之二以上村民会议成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。

农民购房落户城市后，不再是原农村集体的成员，失去了免费承包原村集体土地的权利。如果由城市居民承包，三分之二以上的村民代表必须同意，他们将被视为投资者，需要支付租金。

中国社会科学院农业发展研究所宏观室副主任李国祥指出，这确实是一个问题。现行土地法实际上表明，非集体村民没有资格免费承包他们村庄的土地。

更重要的是，有必要对如何界定集体村民提出更具操作性的意见。

例如，原村妇女结婚后，仍然有土地承包权，户籍也没有转移，但事实上，在很多地方，她们被村集体视为非村民，结果是没有土地承包权。

“归根结底，这仍然是界定村民身份的问题。如果农民已经在城市定居，享受了城市的社会服务，并转移了户籍，他们就不应该被视为这个村庄的村民。承包地未到期的，可以补偿后收回。”李国祥说。

农业部农村经济研究中心研究员廖宏乐建议，在退出承包土地的问题上，农民可以根据他们定居的城市类型得到不同的待遇。农民户籍迁入大城市的，不应视为村里的村民，应收回承包地；户籍迁移到小城市的，承包地不得收回。