“营改增” 建立现代增值税制度的关键环节

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同时推进“扩大”和“彻底转变”两大改革任务

《中国经济时报》:这次试点改革的背景和意义是什么？

王德华:中国有些学者批评增值税，说它是累退性的，不能解决收入分配问题，应该完全由直接税代替，比如所得税。然而，在国际学术界，增值税被认为是基于商品和服务的流转税体系中的最佳税种。在现代社会，一个国家很难仅靠一种税收来满足其公共支出需求，因此由流转税和所得税混合组成的主体税是一种必然选择。从这个角度来看，增值税作为各国尤其是大国的主要税种之一，也是一种必然的选择。

人类对商品及其交易行为征税的历史悠久。进入工业化时代以来，单纯对商品征收流转税会导致社会化大生产中的重复征税现象，阻碍社会分工。1917年，美国的亚当斯教授首次提出了征收增值税的概念。1919年，德国西门子公司提出用税基减法的增值税取代多阶段交易税，形成了现代增值税的基本概念。根据公认的观点，1954年法国改革后的增值税制度是现实世界中的第一个增值税。此后，欧洲国家普遍接受增值税，世界银行和国际货币基金组织也强烈建议发展中国家实行增值税。增值税很快风靡全球。到目前为止，除美国、少数岛国和石油出口国外，全球已有160多个国家和地区实施了增值税，覆盖了90%以上的人口，增加了20%以上的税收。

回顾历史，我们可以发现增值税不同于其他税种，它的税基不是直观的，它是一种基于理论设计的税种。然而，这一理论构想的税收在短短60多年里覆盖了整个世界，没有任何一种金融工具像增值税一样在世界范围内迅速扩张。因此，增值税被国际学术界普遍认为是金融史上最惊人的创造。然而，根据一些学者的说法，增值税不是单一的税种，而是一系列的税种。各国在增值税征收方式、抵扣范围和行业覆盖面上有不同的选择，可以说各有特色。

1994年的税制改革将增值税确立为中国的主要税种之一。在税收设计上，我国借鉴了国际经验，如采用发票抵扣制度，确立17%为主要税率。但是，由于征管能力和宏观经济环境等因素的影响，我国增值税不允许对固定资产投资抵扣进项税，这在世界上是一种相对少见的生产型增值税；增值税仅涵盖制造业、批发和零售业，而大多数服务行业都征收营业税。因此，当时中国的增值税制度不符合国际主流，存在“转型”和“扩张”两大改革任务，即从生产型增值税向消费型增值税转型和扩大增值税对服务业的覆盖面。

其中，服务业和制造业分别实施营业税和增值税，对经济发展的扭曲效应尤为严重。一方面，营业税对总产出征税，因此存在双重征税的问题，这会扭曲服务企业的经营决策。另一方面，由于服务业的营业税不能在增值税链中扣除，在同样的情况下，工业部门更愿意在内部提供服务，而不是从外部购买。这种税收制度安排对服务外化有抑制作用，也导致了中国经济整体服务的同时，制造业反而减少了对外服务投入。

在2004年启动许多试点项目后，中国于2009年开始增值税改革，允许将机器设备固定资产投资的进项税纳入抵扣链。但是，由于当时建筑业实行营业税，2009年的“转型”改革仍未完成，转型后的增值税只能称为半消费增值税。

2016年5月1日，全面实施营改增改革是“扩大范围”和“彻底转型”两大改革任务，标志着我国增值税税制已完全融入国际主流，是建立现代增值税制度的关键环节。一方面，所有服务业都用增值税取代了营业税，完成了“扩大范围”的改革任务，避免了重复征税。另一方面，随着建筑业增值税的实施，厂房固定资产投资的进项税纳入抵扣链，消费型增值税体系真正建立。

这种“营改增”也确立了“各行业只减不增”的原则，当年将减税5000亿元，体现了更加积极的财政政策。然而，减税只是改革红利的一部分，更重要的改革红利是减少经济运行中的扭曲，提高经济效率。基于试点地区的一些研究发现，随着“营改增”的实施，企业之间的分工更加深化，劳资关系更加密切。从建立现代增值税制度的角度来看，这种减少经济扭曲的改革红利具有深远的影响。

立足大局、着眼长远的制度创新和制度重构

《中国经济时报》:营改试点的突出特点是什么？

张君伟:首先，这是一项高度部署的改革，旨在推动供应方的结构性改革，加快经济实力的转变。党中央、国务院对此高度重视。第二，这次改革贯彻了渐进式改革的思想，无论是前期的试点探索，还是随后中央与地方收入分配比例的调整，都在逐步推进。这样做有利于减轻改革的影响，实现平稳过渡。第三，制度设计改革强调利益共享。在政策操作方面，企业有多种选择(一般计税方法或简单计税方法)，避免“一刀切”。同时，政策设计突出了利益导向，引导企业更加努力实现自身利益最大化，而企业努力的方向正是政府税制改革的目标。

白延锋:2014年7月，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》后，财政部部长楼继伟在解读中指出，这是一个与国家治理现代化相关的深刻变化。深化财税体制改革不是政策修修补补，也不是与国家治理现代化相关的深刻变革，而是立足大局、着眼长远的制度创新和制度重构。

从逻辑上看，预算管理体制改革是基础，必须进行；收入分配改革应在相关税制改革基本完成后进行；然而，建立一个权力和支出兼容的系统需要量化指标并形成共识计划。根据中央政府的部署和要求，2015年实施的新预算法标志着中国预算管理体制改革取得决定性进展。2016年，深化财税体制改革的重点任务基本完成，2020年各项改革基本到位，现代财政体制基本建立。可以发现，在中国全面推行营改改革不是“单兵突击”，而是一种协调的整体推进。从其对政府间财政关系的影响来看，很多人都担心营改增全面实施后，地方政府会失去其营业税这一最大的地方税种，以及地方财政资源是否会受到冲击和影响。事实上，中央政府为此做了大量工作。一、根据《国务院关于印发改革试点后中央和地方增值税收入分配调整过渡方案的通知》 改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革，改革。 既要保护现有地方财政资源，又不影响地方财政的平稳运行，要保持当前中央和地方财政资源“五年计划”格局，即中央按纳税额分摊50%的增值税，地方按纳税额分摊50%的增值税。二是根据《关于全面推进资源税改革的通知》(财税[2016]53号)，从2016年7月1日起，国家将推进矿产资源税从价机制改革，同时推进水资源税费改革试点，逐步扩大资源税征收范围，这也有利于补充地方财政收入。第三，2010年以来，中国开始了资源税从价征收改革，增加了地方财政的资源税收入。为此，根据《关于提高石油专项收入起征点的通知》(财税[2014]115号)，自2015年1月1日起，国家将石油专项收入起征点从每桶40美元提高至65美元。这相当于中央政府与地方财政之间的一场“跷跷板”改革，即中央政府将一部分专项收入“转移”给地方财政。上述“三支箭”充分显示了“营改增”的全面实施，中央政府做出了全面的顶层设计，既有“前呼”又有“后应”，这必将确保2016年中国新一轮税制改革取得关键胜利，为2020年中国全面建设现代金融体系奠定税收基础。

全面实施营改增试点的另一个重要特点是，始于2004年的增值税从生产到消费已经基本到位。一般来说，增值税有三种类型:生产型、收入型和消费型。生产不允许扣除任何外购固定资产的进项税，税基最大。1994年中国分税制改革之初，为了增加政府财政收入，通过提高财政收入占gdp的比重来实现“振兴财政”，同时抑制当时固定资产投资过热造成的通货膨胀，国家选择了生产型增值税。生产增值税实施10年来，改革的初衷已经基本实现。然后，突出了应对知识经济的调整，不断提高产品的技术含量和附加值的重要任务，促进国民经济转型升级的内涵式发展变得十分重要。为此，2004年，中国率先在东北和华中地区启动了增值税改革。作为一项渐进式改革，2009年国家在全国各地区、各行业推行增值税改革，允许企业扣除新购置机械设备的进项税，但当时留下了“房地产”的“小尾巴”。营改增试点全面实施后，不仅流动资产，而且包括房地产在内的所有固定资产的进项税都将全部扣除，这将大大减轻企业税负；同时，考虑到“营改增”后，过去的重复征税和增税现象将会消除，企业税负结构将会大大优化。过去，如果生产性增值税税基过大，纳税人“流失”，那么现在增值税一步到位，由收入型增值税向消费型增值税过渡，所有需要逐年折旧的固定资产，如房地产等，在当期购买期内以“批发支付”的形式一次性扣除，相当于政府主动向纳税人“转移税收”，政府真正成为纳税人的“沉默伙伴”。如果在“政府与社会资本的合作”中，非政府部门仍然“徘徊”和“可疑和不确定”，那么增值税改革试点的全面实施将使增值税改革一步到位，这意味着政府的财政已经真诚地生产出“真金白银”。

清理欠税是4月份营业税快速增长的主要原因

《中国经济时报》:根据最新的财务统计，今年4月份营业税收入增长了74.8%，扣除“营改增”的转移收入影响后，增长了70.7%。你如何看待这一现象？这和“集中营改革”有什么关系？

张君伟:我认为上述情况与房地产市场的复苏有关，但也与中央和地方收入分配比例的调整有关。如前所述，“营改增”迫使中央与地方之间的利益关系进行调整。事实上，国务院已经发出通知，明确“增值税改革”后，中央和地方的收入份额将进行调整，由原来的中央和地方增值税按75: 25进行分配，营业税将保留在地方，新的增值税收入将分为中央和地方“五年计划”。考虑到“营改增”后增值税收入占我国总税收的40%以上，此次股权分置改革的影响可谓是第二次，其影响是巨大的。具体到4月份营业税收入的快速增长，其影响有两个方面:一是基于对改革精神的误解，一些地方跟随1994年分税制改革的“经验”突然征税，暂时影响了收入扩大基数。我刚刚听到一个例子。地方税务局以加强征管为名，提前几个月向个体企业征收营业税。这违反了依法治税的要求，地方政府扩大收入基础毫无意义。事实上，国务院的通知已经非常明确，收入核实是以2014年的收入为基础的。暂时的收入冲击对地方政府增加收入份额没有影响。第二，各地地方税务系统都希望在移交管理权之前清理欠税，以确保地方政府的收入权。因为改革后，营业税的征收管理权限应归国家税务总局。相比之下，我个人认为清缴欠税是4月份营业税快速增长的主要原因。

正确认识“营改”后加强管理带来的“不便”

《中国经济时报》:也有人报道说“营改增”也给企业带来了很多不便，比如开票和抵扣困难。你怎么理解这个？

张君伟:“营改增”改革全面展开。时间紧，任务重，准备工作复杂。税务系统为此付出了艰辛的努力。不久前，所谓的“五加二”和“白加黑”是国家税务人员的“正常工作状态”。但是，我们也应该看到，“劳改营”毕竟是一项重大的改革。营业税和增值税之间的转换需要时间和过渡期。所谓开票和扣款困难，都是过渡期的问题。我相信随着时间的推移，上述问题会得到解决。应该指出，前一段时间，税收制度做了大量的准备工作，其目的是减少过渡中的矛盾和冲突。

另外，我们应该正确认识“营改”后加强管理带来的“不便”。任何税收设计都涉及税收管理成本和税收遵从成本。营业税简单灵活，对管理者和被管理者来说，其税收成本都相对较低。增值税是对扣除成本后的产值征税，因此对税收征管能力和纳税人的会计制度都有较高的要求。因此，增值税的税收成本较高。此外，对于小企业来说，上述感受更加强烈。然而，与增值税改革的好处相比，这种社会成本较低，必须支付。我相信，随着新的税收习惯的形成、信息技术的广泛应用和税务代理的发展，这一问题将逐步得到缓解。

推动增值税改革

《中国经济时报》:“营改增”的全面推进，标志着中国现代增值税税制已进入基本定型阶段。在税收制度方面，还需要推动哪些改革？

王德华:在全面推进营改增的过程中，税收征管仍面临诸多挑战，实施效果有待观察。在税收制度方面，有待推动的改革是:

首先，如何降低多重税率。这一“营改增”对服务业采取了11%和6%两种税率，导致了我国增值税多层次主体税率的现状。从国际发展趋势来看，主要税率只是改革方向的一步，这体现了税收中性。过于频繁的税制改革会扭曲经济运行。如何抓住有利时机，平衡不同行业的利益，一步到位地降低税率，保持一个主要税率，将是一个重大挑战。

第二，如何完善一些特定行业的增值税制度。在增值税涵盖金融业、公共服务业等所有行业的前提下，如何设计税制也是国际上的前沿问题。特别是在金融业，“营业税改革”基本上转移了原有的营业税基数。从国际发展趋势来看，金融服务业增值税的实施模式逐渐统一为三种类型:“欧盟模式”、“加拿大模式”和“澳大利亚-新西兰模式”，其税基选择和征收方式各不相同。未来，如何根据中国国情为这些特定行业选择合适的增值税模式，是一个亟待突破的重要领域。

第三，增值税的功能能否扩大。企业和员工的社会保险支付或以工资为基础的“工资税”在效率和公平方面存在许多问题。一些国家已经开始了用增值税为各种社会保险筹集资金的改革，增值税俗称“社会保障增值税”。这是增值税功能的重要拓展和新的发展方向。从我国的实际情况来看，社会保险的保险费率过高，对企业负担和就业都有很大的负面影响。中国能否借鉴国际经验，启动以社会保障增值税替代部分社会保障缴款的改革？这是一个值得探索的重要方向。

“劳改营”全面实施后，将对中国的经济和社会产生深远的影响

《中国经济时报》:全面实施“营改增”后，将对中国经济和社会产生什么样的深远影响？

张君伟:受1994年工商税制和分税制改革的影响，营业税是目前中国地方政府的主要税种，也是服务业营业税的最重要组成部分。“营改增”的意义可以从以下几个方面来理解:1 .当前，中国正处于产业升级和经济转型的关键时期，正从“中上收入国家”向“高收入国家”和“跨越障碍”迈进。“营改增”给第三产业的发展注入了新的活力，极大地造福了服务企业，有利于经济结构调整和加快经济转型。2.“营改增”改变了税后购买服务难以抵扣的问题。“营改增”实施后，有利于创造公平的环境，为深化社会分工、加快专业服务组织发展创造有利的外部条件。3.“营改增”已经率先迫使中央政府完善分税制。营业税是地方主要税种，由地方税收系统征收；改为增值税后，将由国家税务系统征收。由于第二产业和第三产业的税收混合在一起，原有的分税制自然无法继续。形势的发展迫使中央政府采取措施改善中央和地方政府之间的收入分配。

白艳峰:第一，“增值税改革”全面实施后，纳税人将避免“大而全”、“小而全”的经营模式，提倡服务外包和专业化分工，以尽可能多地抵扣进项税。2016年《政府工作报告》明确指出，“提高消费品质量，加快质量安全标准与国际标准接轨”。“营改增”全面实施后，将有助于促进中国加工制造业和生活服务业的“同线、同标准、同质量”，推动供给侧结构改革，减缓经济下行压力，从根本上增强居民对“国货”的信心，保持中国更大的购买力，增强中国产品和市场的国际竞争力。

第二，生活服务业一直是分散的，国家很难提高其管理水平。改革营的改革有望成为加强生活服务业等“难题”管理的利器。为了实现进项税的最大化和自身税负的最小化，所有增值税纳税人都会有向一般纳税人购买规模大、操作规范的商品的内在动机，这将对第三产业如生活服务业产生重要而长期的影响，促进企业做大做强、规范经营。今年央视“3.15”晚会报道称，网上订购的混乱局面有望得到彻底根治。

《中国经济时报》:围绕“营改增”将采取什么行动？

张君伟:用“一石激起千层浪”来形容“改革阵营”的影响最恰当不过了。全面推进“营改增”后，地方政府失去了主要税种，地方收入制度建设上升到新的历史高度；另一方面，“增值税改革”的全面实施也凸显了现行增值税制度存在的问题(如税率过高、企业间税收不均等)。)，并且需要采取措施来解决它们。从这个角度来看，“改革的阵营”并不意味着结束，而是改革的新突破和新形势的到来。