教育改革 为何总是走走停停

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[在政府分权改革、实施和扩大办学自主权中，我国取消了一些教育行政审批，如重点学科评估和设立研究生院审批，但核心权力仍在行政部门，包括高考的计划审批权。，招收学生的权利；人才培养中授予学位、硕士学位和博士学位的权利；特别是，学校管理中最重要的人力和财力——大学校长——是由上级任命、审查和评估的，而不是由公共选举委员会公开选举的，这使得大学管理一所对大学负责的学校并追求现实的成就。]

[高校治理改革也是如此。根据教育部的要求，高等学校制定了大学章程，以促进行政权力、教育权利和学术权利的分离。但是，从已经制定和颁布的《大学章程》来看，它并不是依法治校的最高章程，而只是学校章程，因为《章程》并不是通过立法程序制定的，而只是由学校行政部门起草，然后提交高等教育机构审批，其法律效力非常有限。至于学校行政权力、教育权力和学术权力的分离，高校最普遍的做法是校长不再担任学术委员会的主席(或成员)，这是一种形式上的分离，没有太大的实质性影响。]

[从这个角度来看，推动教育创新的关键在于创新机制，这可以打破教育改革的悖论。]

近日，国务院总理李克强在京召开高等教育改革与创新座谈会，并发表重要讲话。李克强指出:“教育是国家发展的基础，关系到国家的未来。高水平教育是国家综合竞争力的重要体现。创新是推动国家发展和社会进步的不竭动力。当今世界各国之间的竞争实际上是创新竞争。”

早在2009年，当中国制定《国家中长期教育规划纲要》时，就达成了共识:中国的教育发展应该从重视数量和规模转向重视质量，教育发展应该从数量时代走向质量时代。因此，有必要推进教育改革，打破制约教育质量提高的体制性障碍。就国家和社会而言，高质量的教育将为创新提供动力。就教育改革而言，现在最需要的是创新精神。然而，当我们推进教育改革时，我们陷入了创新的困境。教育创新的动力在哪里？谁将推动教育创新？这是建设高水平教育必须直接面对的问题。

最重要的教育创新无疑是教育制度的创新。李克强总理表示，要加快推进高等教育“发布、管理、服务”改革。结合高校的特点，简化和消除复杂性，赋予学校更大的办学自主权。高等学校依法自主管理的，相关行政审批权限应当下放。要及时修改或废止过时的行政法规和政策文件，打破制约学校发展的不合理约束。

这是高等教育管理体制的创新。《国家教育规划纲要》和党的十八届三中全会决议都提出，要推进教育管办分离的改革，探索建立全新的公办学校模式。然而，在教育管理改革和分班制的具体推进中，创新教育管理体制和学校治理模式的动力和热情却非常匮乏。许多打着改革旗号的“改革”不过是新瓶装旧酒，搞形式主义，换汤不换药。近年来，“创新”是教育部门和大学领导人讲话中最常提到的词，但进一步观察发现，教育管理和学校运作没有实质性的创新。

笔者认为，我国高等教育质量的提高存在两大问题，一是行政问题，二是功利问题。其中，功利主义主要源于行政，所以核心问题实际上是行政。高等教育的管理体现在政府与学校之间的关系上，这种关系在学校之外。政府整合了教育管理权、运行权和评估权。所谓管理、管理和评价一体化，学校没有办学自主权，所有学校都有一面；这也体现在学校行政权力、教育权力和学术权力的关系上。学校行政主导着教育资源和学术资源的配置，行政权力决定一切。推进教育去行政化，必须调整政府对学校的管理模式，改变学校内部治理结构。

这带来了一个不可避免的问题。谁来调整政府管理学校的模式，改变学校的内部治理结构？目前，政府对学校管理模式的调整依赖于政府教育部门；推进学校内部治理改革有赖于学校管理。这有其现实合理性，因为中国的教育长期实行计划管理和行政治理，所以行政具有整合资源和推动改革的权力。然而，从改革的逻辑来看，存在一个悖论:教育去行政化，这就要求政府教育管理部门将权力下放给学校，而教育管理部门则主导着分权改革。教育管理部门能完全放权吗？同样，在学校内部，是学校的行政部门要求将行政权力下放给教育和学术机构，促进行政权力与教育权力和学术权力的分离，并能够领导改革。学校行政领导和部门真的愿意把权力交给教育和学术吗？

从现实来看，教育改革的悖论严重影响了教育制度的创新。在政府分权、实施和扩大办学自主权的改革中，我国取消了一些教育行政审批，如重点学科评估和设立研究生院的审批，但核心权力仍在行政部门，包括高考计划审批权和招生权；人才培养中授予学位、硕士学位和博士学位的权利；特别是，学校管理中最重要的人力和财力——大学校长是由上级任命、审查和评估的，而不是由公共选举委员会公开挑选的，这就使学院和大学负责管理学校和追求现实的成就；高等学校的财政拨款掌握在政府部门手中，相当一部分政府拨款是通过项目审批的方式进行审批的，这使得行政部门可以通过资金的方式干预学校的办学。

进一步推进核心权力的下放涉及到行政部门的核心利益，这是行政部门不愿看到的。例如，为了促进高考分科，没有必要招聘地方政府；取消全国统一学位授予，学校将完全自主办学，自主授予学位，学位办公室的职能将进行根本性调整；取消高校的行政级别，推行校长的公开选举，省厅的领导很难被空降为高校的领导；如果建立新的教育拨款制度，由国家或地方教育拨款委员会负责分配预算和监督政府拨款，行政部门将不再有面朝南坐着的好感觉，也很难有权力去寻租。

正是由于这种利益关系，近年来的教育改革一直止步不前，甚至原地掉头。例如，教育部在2012年开始推动校长公开选举试点，但迄今只有五所学校进行了试点；又如，针对高校emba招生中存在的问题，教育部决定从2016年起将emba招生纳入研究生统一考试，这相当于收回了高校的自主权。

高校治理改革也是如此。根据教育部的要求，高等学校制定了大学章程，以促进行政权力、教育权利和学术权利的分离。但是，从已经制定和颁布的《大学章程》来看，它并不是依法治校的最高章程，而只是学校章程，因为《章程》并不是通过立法程序制定的，而只是由学校行政部门起草，然后提交高等教育机构审批，其法律效力非常有限。

至于学校行政权力、教育权力和学术权力的分离，高校最普遍的做法是校长不再担任学术委员会的主席(或成员)，这是一种形式上的分离，没有太大的实质性影响。

首先，高校学术委员会是一个显示器，它基本上不发挥学术管理和决策的作用。学校领导的退出只会使展示进一步变成展示；第二，校长退出学术委员会。如果行政力量仍然拥有分配学术资源的权利，那么它就可以更好地利用学术委员会为自己的学术利益服务。

学术权力与行政权力的真正分离是将学术委员会建设成为学校的最高学术权威，全面负责学校的学术事务。同时，学校领导实行利益回避原则，学者担任校长后不再从事学术研究。这样，作为学术委员会的成员，他们就不会有问题，但可以更好地执行学术委员会的决定，更好地为其他教授服务。

没有教师、学生和公众的参与，只有政府部门和学校行政部门推动教育系统的改革，这将把教育系统的创新转变为定制的创新。表面上看，改革力度很大，但权力和利益的关系依然存在。李克强总理在座谈会上的讲话中强调:“建设高水平大学，要充分调动教学和科研人员的积极性。”完善教师评价制度，对教学和科研人员，包括兼任行政职务的专家和教授，实行符合智力劳动特点和规律的政策。行政人员不可能简单地套用规章制度和资金管理办法，充分体现尊重知识、尊重人才的要求。让教学和科研人员有更多机会获得资金。”这对指导高校人事制度改革具有重要价值。然而，公众担心给予教师和研究人员更多使用资金的权利不会让研究人员自己掏腰包。如果教师同行评议制度不完善，高校信息公开不推进，改革的初衷很可能在实践中走向反面。

从这个角度来看，推动教育创新的关键在于创新机制，这可以打破教育改革的悖论。具体而言，在国家层面，教育制度创新应由全国人大立法推动，而不是由教育行政部门主导；在学校层面，学校内部治理的创新应包括教师和学生两方面，建立和发挥教授委员会和学术委员会的作用，由教师和学生共同制定学校改革方案。这样，教育制度的创新是可以预期的，创新的教育制度必将带来高质量的教育，从而促进创新人才的培养，促进国家和社会的创新与进步。摄影记者/任玉明

(作者是上海21世纪教育研究院副院长)