产能过剩状况的最新分析及对策(下)

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为了解决未来的产能过剩，我们应该充分借鉴以往的经验和教训。在制定政策时，必须充分考虑当前的制度特征和经济环境，分析以往政策的得失，纠正政策执行中的失误。同时，要面向未来，与体制改革的目标相衔接，不断提高政策执行的针对性和有效性。

学者观察

胡痴

未来解决产能过剩的战略选择

去年12月召开的中央经济工作会议指出，2016年要抓好五大任务:去产能、去库存、去杠杆、降成本、短板。今年的政府工作报告明确指出，应努力解决产能过剩问题，降低成本，提高效率。着力淘汰钢铁、煤炭等困难行业产能，坚持市场压力、企业支持、地方支持、中央支持，从经济、法律、技术、环保、质量、安全等方面严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能。

回顾产能过剩管理的历史，我们可以看到产能过剩的发生是重复的，重复管理也是反复反弹的。产能过剩的原因基本相同，处理措施基本相似，政策失败的原因基本相同。例如，在中国，政府，尤其是地方政府，一直在追求高增长，这导致产能过剩。由于过度追求速度和投资偏好的制度和制度动机，地方政府必须人为压低生产要素等投资产品的价格，以支持投资的高增长。无论是竞争性的降价政策——土地、税收激励、排除环境成本，还是要素价格市场化的滞后，本质上都是政府过度干预资源配置导致的市场信号扭曲。因此，为了解决未来的产能过剩，我们应该吸取历史教训，充分吸取以往的经验教训。在制定政策时，必须充分考虑当前的制度特征和经济环境，分析以往政策的得失，纠正政策执行中的失误。同时，要面向未来，与体制改革的目标相衔接，不断提高政策执行的针对性和有效性。

1.不断提高监管政策的科学性和可预见性。

解决中国产能过剩的主要手段是降低产能和控制总量。这种方法的缺点是只能从供给方面来调节过剩的产能，这是由供求关系决定的。目前，压缩产能的任务每年都能完成，但产能过剩的局面依然存在。根据以往的经验，有关部门对需求的预测与实际数据有很大的差异。以钢铁行业为例，根据国家有关部门对钢铁需求的预测，2005年中国粗钢需求为1.4亿吨，当年实际消费量为3.53亿吨；2010年粗钢需求为3.2亿吨，而当年实际消费量约为6亿吨。有色金属和水泥领域也存在类似的问题。这种控制目标和结果之间反复偏离的现象需要决策部门认真反思。我们应该吸取这样的教训:“我们控制的总量越多，我们投资的越多，我们的过剩产能就越多。”相信资本和市场的合理性。今后，要不断提高控制措施和政策的科学性和可预见性。进一步建立精细化控制指标体系，区分不同性质的产能过剩控制方法。

一是建立产能利用率评估预警系统。一是提高宏观经济趋势预测水平，减少对微观经济的直接控制和干预，结合当前企业统计、景气指数分析和产能利用率评价，逐步建立统一的行业产能过剩评价指标体系和预警系统，使企业和投资者能够及时准确地了解行业产能及相关信息，合理决定是否进入或退出市场。商业银行可以相应地控制信贷投资和规模，防止过度投资，规避金融风险；其次，改革“总量控制”的产业政策和以此为基础的项目审批和准入制度，最终将审批制度转变为审批制度，以能源、环保和安全生产为前提。监管模式也应由事前审批转变为事后过程监管，以提高监管水平。

其次，有必要区分不同类型的过剩产能的控制方法。对于不同类型的过剩产能，需要单独的政策和多管齐下的措施。生产能力落后的企业应按照国家法律法规予以关闭和淘汰，以防止此类企业在短期需求旺盛、市场价格上涨时“复活”。对结构性缺陷造成的“低水平”产能过剩实施“保护和压力”控制措施，运用信贷、金融、税收、价格等经济政策杠杆“扶优抑劣”，引导行业内部结构调整；对于购买力低、有效需求不足导致的相对产能过剩，以及一些行业的阶段性产能过剩，应加强规划引导，提高企业集中度，引导企业走在战术进步的前列，根据产品升级趋势进行结构调整。

2.增强政策执行的力度和权威性。

从以往政策执行的经验教训来看，一些精心设计的政策没有得到有效执行，或者被受政策影响的各方解决，导致政策未能发挥应有的作用。例如，针对钢铁等领域的产能过剩，政府相继出台了一系列产业政策，从技术、环保和规模等方面对新项目设定了严格的准入门槛。但是，有些地方根本无视国家产业政策，违规上马项目。据调查，有大量的钢铁、水泥、玻璃和电解铝项目未经国家环境评估和批准就上马了。与此同时，一些地方已经进入工业和信息化部所列企业的生产能力，以消除仍在运行且尚未被淘汰的落后状态。一些企业为了扩大生产能力，随意改变技术标准，降低产品质量。一些企业以严重的环境污染为代价来降低生产成本。这些现象的反复出现严重削弱了产业政策和政府部门的权威和公信力。

应该说，在当前的制度环境下，上述政策还是有“用”的，但我们必须严格执法，加强监督，把各项政策法规落到实处，决不能姑息迁就。一是建立巡查制度，由NDRC、工业和信息化部等部门组成巡查小组，定期进行巡查。只有这样，我们才能发现新的项目违反规定，没有被宣布。二是强调运用行政问责制。鉴于当前产能过剩主要是政府权力干预市场运行造成的，现阶段只能通过行政手段解决行政权力引发的问题，下一步应突出行政问责制的作用。当然，这只是现阶段的一个现实对策，不是一个长期的解决方案。从长远来看，行政手段的运用与市场调节是一种权衡关系，市场手段有一个渐进的发展过程。当前的体制环境决定了行政手段仍然不可或缺。

3.加快配套政策改革。

由于产能过剩的产生与中国经济环境和体制的复杂性高度相关，因此对产能过剩的治理必须得到其他相关配套政策的支持。例如，由于资源要素市场改革滞后，能源、资源和土地没有根据其稀缺性和环境成本进行定价，这直接刺激了大量高能耗、高污染的项目。因此，很早就提出了相应的有针对性的改革政策。这些政策包括:一是改革资源产品价格，理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源产品的价格关系。第二，深化资源性产品税收机制改革。然而，由于相关改革的复杂性和艰巨性，这些计划中的改革措施尚未到位。党的十八届三中全会提出，到2020年，重大改革要取得实质性进展，必须进一步深化相关领域的改革，支持产能过剩治理。

一是深化行政管理体制改革。包括重塑中央和地方政府之间的财政关系，改革地方官员的评价和晋升制度。随着新预算法的实施，公共支出应该更加透明，更好地接受社会监督，以避免地方政府通过各种形式的补贴在投资和经济增长方面进行比较。加快地方政府官员考核晋升制度改革，有助于消除地方政府对企业投资行为的过度干预。

第二，完善财税支持政策。各级政府加大对产能严重过剩行业结构调整和产业升级的支持力度，完善促进企业并购的税收政策。对于向海外转移过剩产能的企业，其出口设备和产品可按现行规定享受出口退税政策。修订和完善资源综合利用的财税优惠政策。

第三，我们将继续实施有保障和有控制的金融政策。对于产能过剩的企业，积极稳妥地开展M&A贷款业务。大力发展各类机构投资，鼓励创新基金品种，开辟并购融资渠道。加大对企业“走出去”的贷款支持力度，适当简化审批程序，完善海外投资保险产品，研究完善“走出去”投融资服务体系，支持产能向海外转移。

第四，完善和规范价格政策，深化资源型产品价格改革。按照反映资源稀缺和环境成本的原则，深化水、电、油、气、矿产等资源价格改革。对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高能耗行业，其能耗、电耗、耗水量不能达到行业标准的生产能力，实行差别电价、惩罚性电价和水价。

第五，落实员工安置政策。据新华社报道，在未来两到三年内，如果产能过剩最严重的行业减产30%，将导致300万人下岗。这些行业包括:钢铁、煤矿、水泥、造船、铝冶炼和平板玻璃。各级政府要切实负起责任，把企业下岗职工纳入就业支持政策体系。落实促进自主创业、鼓励企业吸纳就业、帮助就业困难人员就业等各项政策，切实做好下岗失业人员社会保险关系的衔接和转移，按规定落实社会保障待遇，依法妥善处理职工劳动关系。

4.大力推进“一带一路”战略的实施。

“走出去”一直是中国企业提高国际管理水平的重要途径，利用“走出去”转移过剩产能是近年来国内产能过剩形势下的一项重点战略。当前，加快中国企业“走出去”的一个重要机遇是实施“一带一路”战略。中国的经济是一带一路沿岸许多国家的补充。这些国家仍处于工业化的早期阶段，许多国家的经济高度依赖能源和矿产等资源型产业。然而，经过多年的发展，一些行业的制造技术和主要设备已经达到或接近国际先进水平，处于产业链的相对高点，有能力向这些国家提供各种产品和设备。因此，中国企业的战略应该是:第一，进一步增加钢铁等产能过剩产品的出口，政府鼓励企业通过出台税收政策来提高产品的国际竞争力，如在能源短缺时期降低15%的电解铝出口关税。第二，产能过剩的企业积极“走出去”。例如，中国的铝企业可以去东南亚、俄罗斯、几内亚等资源和能源丰富的国家和地区进行生产。第三，积极应对许多国家对中国企业实施的反倾销和反补贴政策。自2014年以来，国内钢铁企业加快了国际化战略，并在海外大量投资钢铁项目。

当然，通过“走出去”转移过剩产能是一个过程，需要量力而行，取决于“一带一路”沿线国家的市场需求，而不是“急于求成”。目前，“走出去”不是控制产能过剩的最重要手段，但必须坚持这个方向。

5.充分发挥市场机制的决定性作用。

产能过剩反映了经济运行中供求的相对状况。从根本上说，解决产能过剩的长期机制只能通过市场导向的方法来建立。从中国目前的情况来看，各行业都存在产能过剩，如水泥、玻璃等原材料行业，汽车、造船等机械行业，光伏、风电等新兴行业，产能利用率约为70%，但汽车行业甚至水泥行业的效益都优于钢铁行业。统计局的数据显示，2014年钢铁行业的利润率为2.2%，低于工业企业5.91%的平均水平，也远低于汽车制造业8.99%的水平。即使在钢铁行业，也不是每个企业都赔钱。在市场经济环境下，我们应该发挥市场逆转机制的作用，依靠市场机制通过市场竞争化解过剩产能，从而实现优胜劣汰。这是产能过剩的“治标”办法。当然，中国的市场机制还不完善，市场机制要充分发挥作用还有一个“循序渐进”的过程。

从供应方面来看，解决产能过剩的最佳方式是以市场为导向，依靠技术和产品创新。尽管大多数传统行业产能严重过剩，但也存在结构性短缺。例如，在平板玻璃中，用于电视机和玻璃基板的大平板大多是进口的。风机控制系统和风机设备中的大部分部件应是进口的。中国企业应抓住新常态下经济转型升级的机遇，抓住技术创新，创造有效供给。不用说，技术和产品创新也是一个需要毅力的过程。

(作者是国务院国有资产监督管理委员会研究中心研究员)