求解金融监管体制改革最大公约数

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改革和完善金融监管框架不是停留在字面上，而是走在“起飞”的跑道上。

党的十八届五中全会通过的“十三五”规划明确提出要改革和完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。此后，各界人士广泛讨论了这个话题，并持续到今年两会。

“十三五”规划纲要草案致力于“改革金融监管框架”，今年的政府工作报告把“加快改革，完善现代金融监管体系”作为“深化金融体制改革”的重中之重。

代表们提出了建议和意见，有的提议成立国家金融安全委员会，有的提议合并“三次会议”成立国家“金融监督委员会”，还有的提议合并“一党三次会议”成为新的中央银行。

虽然方案不同，但接受《上海证券报》采访的许多代表认为，改革的出发点是解决分业监管和混业经营的矛盾，填补空监管的漏洞，搭建货币政策与微观监管的桥梁，在危机面前有效协调。

“加强金融法治、培育信用文化和加强投资者教育是比机构设置更为深远的政策。”一些代表说。

金融监管中“铁路警察”的困境

近年来发生的银行业不良率上升、2013年银行间市场波动、2015年下半年外汇市场波动、云南泛亚和西藏非法集资，特别是2015年年中资本市场大幅波动等局部金融风险，促使人们开始思考现行监管体制与金融市场发展之间是否存在制度性矛盾。

今年的政府工作报告提出“加快改革，完善现代金融监管体系”，暗示这一改革刻不容缓。

现行体制中存在监管空白、监管分离、市场波动中被动协调严重滞后等问题。对空怀特的监管最突出的是“伪互联网金融”，即一些不法分子假借“互联网金融”从事非法集资、非法发行证券等违法犯罪活动。

全国人大副主任、上海财经大学副主任陈景英告诉记者，对于跨地区、跨行业的互联网金融，采取机构监管和分业监管的方式，后续可能由地方金融机构监管，但各地监管标准不一致，导致空监管套利，造成一些“伪互联网金融”和“伪平台”现象

分业监管体制导致了各部门各自领域的明显意识，强调了自己的势力范围，却将其他领域置之不理，造成了金融市场的人为分割，阻碍了统一市场的形成。这一点在债券市场和货币市场表现突出。

一位全国人大代表告诉《上海证券报》记者:“铁路警察各自负责一个部门，不同部门的规定不统一，这导致空的监管套利，很容易导致合成谬误。一种复杂的结构性产品，通过各种“渠道”，允许资金在银行、证券和保险之间流动。每个部门都认为在自己的管辖范围内是合规的，但是没有一个部门能够渗透到产品中，这就有很大的潜在风险。例如，银行基金将收益权或伞式信托与股票市场挂钩，当股票市场波动时，就会影响银行。”

全国人大代表、中国银行副行长许直言不讳地表示，所有金融监管部门对自己的直接监管领域都有明确的监管要求，但对交叉业务有更大的灵活性。相当数量的资产管理产品是渠道类的嵌套产品，套利是通过规避金融监管进行的。

一旦财务风险暴露，部门之间的信息共享不够，协调必然要花时间和精力，甚至严重滞后，错失最佳处置时机。

全国人大代表、央行南京分行行长周学东表示:“从基层来看，由于信息保密和标准不一致，部门之间的信息交流和共享还停留在浅层，关键风险信息，甚至是严重威胁金融稳定、可能引发系统性风险的信息，都无法及时共享。从央行作为“最后贷款人”的责任来看，如果不能及时获得完整有效的监管信息，就很容易错过救援和处置的最佳时机。”

风险监管不能留下死胡同

自“十三五”规划方案明确提出要改革金融监管框架以来，各行各业讨论激烈，也提出了许多建议，如将“一线三会”合并为新的央行，将“一线三会”与央行合并，将具有系统重要性的金融机构和基础设施移交给央行。

中国人民政治协商会议全国委员会常务委员、前中国工商银行行长杨凯生对记者说:“比讨论表面结构更重要的是澄清改革的目标和出发点。我认为，改革的目的是加强科学有效的监督，实行法治。”

周学东说:“政府工作报告明确提出了改革的目标，即实现金融风险监管的全覆盖。相反，在当前的金融体系中，一些暴露的或潜在的金融风险没有得到监管，这些监管漏洞需要通过改革来填补。”

事实上，“十三五”规划纲要草案明确提出了金融监管体制改革的路径:明确监管责任和风险防范处置责任，构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体系。协调对具有系统重要性的金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的监管，协调金融业综合统计，加强综合监管和职能监管。

许多受访代表还提到，宏观审慎管理是货币政策和微观审慎监管之间的“桥梁”。全国人大代表、中央银行杭州市中心支行行长尹兴山对《上海证券报》记者表示:“如果宏观货币政策与微观审慎监管不协调，货币政策的效果将受到损害，传导渠道将被阻断。多年的实践证明了这一点。”

全国政协委员、央行副行长、中央财经领导小组办公室副主任易纲表示，在明确监管责任的同时，相关部门必须掌握必要的信息，责任和信息是平等的。有责任，但没有相应的信息，就不可能履行职责；相反，拥有信息但不负责不是一个好的系统。

“十三五”规划纲要草案中提到的金融业总体统计，是实施宏观审慎政策框架的部门获取必要信息的一种手段。

全国政协委员、央行副行长、国家外汇管理局局长潘曾撰文指出，央行除了履行传统职责外，还应加强宏观审慎管理，防范系统性金融风险。为了履行这些职责，金融统计需要从围绕货币政策的传统功能统计转变为既服务于货币政策又服务于金融稳定和金融监管的综合统计。就机构而言，它涵盖银行、证券、保险金融机构和各行业的交叉联系；就业务而言，它涵盖了金融机构的表内和表外业务。

央行此前在许多地方开展了金融综合统计试点。尹兴山告诉记者，目前已经取得了一定的成果，银行、证券、保险等数据已经整合，互联网金融等新的格式也已经包括在内。然而，为了从根本上解决部门协调和机构愿意报告数据的问题，有必要授权中央银行今后以立法形式收集数据。

信用和法治是根本

在一些代表看来，一个国家的金融体系能否良好运行，从根本上取决于人们经常谈论的法治、信用和契约精神，通过引人注目的机构设置和结构，绕过“宏观审慎政策框架”、“职能监管”和“行为监管”等略微模糊的专业术语。

一位人大代表告诉记者:“我的公司在香港上市已经很多年了，但说实话，我很少关注谁是香港证监会主席，一切都可以按照规定来做。关于金融监管体制改革，一直都在谈论加强沟通和协调，但我认为所谓的协调是很不确定的。这种协调是成功的。下次怎么样？只有法治、诚信和文化才能让市场参与者明确预期。”

今年的政府工作报告还指出，“要推进证券、债券市场改革和法治建设”，“严厉打击金融诈骗、非法集资和证券、期货违法犯罪活动。”

全国政协委员、香港上市公司商会会长、cvc投资基金董事长梁在接受《上海证券报》采访时表示:“股票发行登记制度改革无疑是大势所趋，但‘法制化建设’的提法更为务实。我认为，政府政策和上市公司的信息披露应该更加透明，对非法活动零容忍，这是市场的基石。”

回顾中国金融监管体制的变迁，“三会”原本是一个大家庭。1992年，国务院证券委员会和证券监督管理委员会成立，1998年，中国保险监督管理委员会成立，2003年，中国银行业监督管理委员会成立。中央银行负责宏观调控、金融改革和金融稳定，“三会”负责微观监管的分业监管模式。

周学东表示:“目前‘三会合一’的监管模式有其历史背景，而且是一步步走到今天的。对于哪个监管体系是最好的，没有国际标准的答案。但是，很明显，在信用文化和法治不健全的国家和地区，金融欺诈、违规和侵犯投资者利益的行为将被反复禁止，违法犯罪的成本也很低，因此监管难度更大。因此，我认为，除了完善和完善现行监管体系外，真正加强金融法治建设、培育信用文化、加强投资者教育也是一项重要的基础性政策。"

正如全国人大财经委员会副主任吴晓灵所说:我们应该首先考虑如何提高效率，如何减少空监督的重叠，然后再讨论监督机构的设置。