美、日政府管理地方债务的经验及启示

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罗

在2008年全球经济危机的背景下，中国政府出台了一系列刺激消费、鼓励投资的政策和措施，以保持增长和扩大内需。地方政府债务规模不断扩大，潜在风险不容忽视。通过分析和比较美国和日本政府管理地方政府债务风险的经验，得出一些启示，对完善我国地方政府债务管理具有一定的借鉴意义。

美日地方政府债务管理模式

(一)美国地方政府债务风险管理。美国地方政府主要通过发行市政债券、银行贷款和融资租赁进行债务融资。其中，市政债券是美国地方政府债务的最重要形式，约占90%~95%。美国地方政府债务规模和地方政府经济财政收入规模一直保持相对稳定的比例。

1.发展市政债券市场，有效防范地方金融风险。为了降低市场违约风险，防范潜在的债务危机，美国市政债券市场形成了三大机制:信用评级体系、信息披露体系和私人债券保险体系。

首先是信用评级体系。美国的信用评级体系非常健全，州和地方政府债券的信用评级至少由两家主要的私人信用评级公司(穆迪投资者服务公司和标准普尔公司)中的一家进行评估。地方政府信用评级对地方政府债券的发行、融资成本和流动性有很大影响。

二是信息披露制度。美国各州和地方政府必须遵循政府会计准则委员会在《政府会计、审计和财务报告》(1983)中制定的政府债务报告基本标准，并记录和报告政府债务。在市政债券存续期间，市政当局必须披露城市金融和法律状况的任何重大变化的相关信息。1989年，证监会修订了《证券法》的相关规定，进一步提高了市政债券信息披露的质量和及时性。为了进一步防止市政债券市场的欺诈行为，美国证券交易委员会分别于1990年和1995年采用了新的市场交易披露原则，要求市政债券的发行人和使用者及时定期更新披露信息。

第三，私人债券保险制度。私人债券保险进一步降低了市政债券购买者的风险。与政府免费担保不同，私人债券保险不会产生负效率激励效应。市政当局必须支付保险费，保险公司有专业人员来判断与城市财政或收入债券相对应的项目的风险状况。风险越大，市政当局为获得保险支付的费用就越高。保险公司将告诉市政当局如何重组项目以降低经济风险。

2.加强预算管理和预算约束，有效控制地方政府债务规模。在美国，几乎每个州的宪法或法令都要求实施平衡预算规则，即州长首先提交平衡预算实施法案，该法案由州长签署并经州立法机构通过后发布。大多数州政府要求州长每年向立法机关提交一份平衡预算法案。这是最没有约束力的“优先规则”，即总督在每个财政年度开始时提交平衡预算法案，但如果在财政年度结束时出现意外赤字或盈余，州政府不施加限制，第二级财政限制反映在州立法机构颁布的平衡预算法案中。目前，美国有41个州有这一要求，其中11个州的宪法和法令有明确的要求。如果在预算执行中出现财政赤字，州政府可以借钱并将当前的赤字转移到下一个财政年度。由于在财政年度结束时没有限制性的财政限制，这些州在法律上被允许有赤字，这是另一种“优先规则”，有八个州执行这一规则。第三个限制是允许州政府在年底出现赤字，但必须在下一个财政年度的预算中反映出来并得到偿还。这项规则被称为“事后规则”，在美国10个州实施。平衡预算规则中最严格的限制是立法机关颁布平衡预算法令，要求预算执行中的赤字必须在财政年度结束时消化，禁止结转到下一年度。政府借贷只允许在预算周期内进行。这种“事后规则”对平衡预算有严格的要求，在美国的35个州实施。

3.健全的风险预警和控制机制是防范地方金融风险的前提。美国以立法的形式建立了政府破产制度，并对不负责任的借贷行为进行了司法调查。俄亥俄州建立了“地方金融监测计划”制度，并在《地方金融应急法》中详细规定了风险预警监测系统和危机解决机制的操作程序。在这个系统中，国家审计局负责对地方政府进行财务核实，以确定地方财政是否接近紧急状态。如果一个地方政府被宣布为财政危机，国家应该成立一个“财政计划和监督委员会”来监督和控制地方政府的财政管理。同时，审计部门和其他相关咨询机构也将为被监管的地方政府提供免费咨询服务，以降低改革成本。

(2)日本地方政府债务风险管理。日本地方政府债务管理主要以行政控制为基础，通过严格的地方政府债务规划、协议审批制度和审计监督实现地方政府债务的精细化管理。

1.对地方政府债券发行实施计划管理。第二次世界大战后，日本中央政府(主要来自西藏省和自治区)每年都制定地方政府债务计划，主要包括地方政府债务的发行总额、使用情况以及通过各种发行方式发行的债券数量。地方政府债务计划只是提交给国民议会作为参考，不是国家联合审查决议的对象，因此没有法律依据，也没有强制执行效力。然而，在审批地方政府发行债券的申请时，自治部长以此计划为依据。

2.对地方政府借款实行严格的协议审批制度。根据《地方自治法》，地方政府要求发行债券，必须事先向自治省报告，并提出拟开发的建设项目、资金来源和拟发行的债券数额。经各自治区审核后，汇总各地债券发行计划，并与财政部协商后，统一发行各地区债券发行额度。如发行公共债券，经地方议会和自治区部长批准后，西藏各省、自治区、委托银行和证券公司将召开会议，共同决定每月发行总额和次区域发行额。

3.审计和监督地方政府借款。日本审计机构主要由国家会计检察院和地方监督委员会组成。地方监督委员会负责审计和监督地方政府的财政收支和行政行为。对于每个审计对象，监事会分别出具审计报告，并直接提交给国会或受委托进行审计的政府部门。对于审计中发现的问题，监事会通常不直接处理，而是提出改进措施或意见，并建议管理部门予以处罚。

美日地方政府债务风险管理比较

从美国和日本的经验来看，这些发达国家已经建立了比较完善的地方政府融资体系，发行地方债券已经成为满足各级政府巨大融资需求的方式之一。在控制地方政府债务规模和风险方面，有以下共同特征值得我们关注和借鉴:

(a)政府层级较少。美国和日本都有三层制度和金融体系。从财政角度来看，至少有两个好处:第一，有利于各级政府之间更清晰地划分财权；第二，有利于简化政府间转移支付制度的设计，减少转移支付环节，提高财政政策的时效性。

(二)实行法制化管理。宪法或法律明确规定了各级政府的权力和财权的划分，这增强了各级政府的责任，避免了不必要的相互推诿和不正当的寻求资金的手段。此外，从融资来源、资金管理、投资范围到债务偿还都有明确的法律规定。

(三)实施硬预算约束。政府债务是政府收入的重要来源之一，应纳入统一预算管理。例如，日本对发行地方债券实行计划管理。美国一丝不苟的预算规则及其强大的执行机制有效地防止了地方政府过度负债。

(四)有一套系统的监督管理制度。包括约束监控机制、信用评级、审批制度、报告制度、预警制度等。例如，中央政府对地方债务发行实行严格的审批制度，实行总量控制和结构调整。

对我国地方政府债务管理的建议

(一)明确地方政府债务管理和监督机构。强化财政部门在地方政府债务管理中的作用，实现债务的集中统一管理。目前，我国地方政府债务管理存在多头管理、债务管理机构混乱、职责不清等问题。财政部门是政府各项财政收支的管理机构，对政府债务的借入、使用和偿还负有不可推卸的责任，可以由财政部门管理。加强地方政府债务审计监管。地方政府获得债务融资权后，其债务融资行为更多的是经济行为而非政治行为。国家审计是唯一专门从事经济监督的机构，审计机关应加强对债务资金的筹集、使用、偿还和收益的全面监督，揭示地方政府的债务风险，约束地方政府的融资行为。

(二)建立健全地方政府债务预算管理制度。构建科学、合理、规范、透明的地方政府债务预算管理体系，是完善地方政府预算体系、加强预算管理的重要方面，也是人大审查和监督地方政府债务的依据。统一地方政府债务口径，将所有地方政府债务纳入预算管理；统一地方政府预算的编制方法和内容应涵盖当前地方政府债务的总体情况、债务偿还情况、债务收支预算、债务偿还资金来源预算、债务项目支出明细等。地方债务预算由本级人民代表大会批准，报中央政府审批，并接受监督管理。中央政府要严格控制各地发行债券的规模，以免造成还款危机，影响政府的信用状况。地方政府在获得发债权之前，必须清理所有隐性债务，所有借贷行为必须公开、规范。

(3)完善债券市场，加强风险防范。首先，建立信用评级体系。有必要建立符合国际标准的商业信用评级体系。中立的政府信用评级机构将对其债券发行信用进行评级，并公布发行债券的地方政府的信用评级。二是建立信息披露制度。举借债务的地方政府必须披露政府的财务状况、债务余额、还款计划和信用变化，并确认、记录和报告债务。三是建立和完善约束监控机制。建立中央政府、地方权力机关和地方审计部门三级监督机制，全面监督地方政府是否发行债券、债券的规模、期限、利率、还款方式、具体用途和收益等。四是建立私人债券保险制度。市政债券应向保险公司申请保险，以便及时还本付息。地方政府必须支付保险，保险公司评估市政债券对应项目的风险状况。

(4)建立可靠的债务偿还机制。地方财政必须设立专项偿债基金，但地方政府发行债券的项目建成后产生的收益必须直接纳入基金，地方债券的还本付息必须在每年年初的预算中按一定比例安排，新发行债券的收入不得用于偿还旧债。