债务风险责任追究将有力约束地方政府举债行为

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日前，国务院办公厅发布了《地方政府债务风险应急预案》，对地方政府债务风险应急工作进行了统筹安排和系统安排。该文件是防范金融风险的重要政策储备，将对规范地方政府借贷行为、引导金融机构依法做出合理预期、保障债权人和债务人的合法权益发挥重要作用。

《预案》明确了“地方政府负责偿还债务，中央政府实行不救助原则”，即地方政府承担债务，地方政府的偿债能力取决于财政收支。

长期以来，由于我国没有政府破产的先例，任何一级政府的债务基本上等于无风险债权人的无限责任债务，所有风险最终都由中央政府承担，并存在“最终买方”。这种机制使得借贷双方(地方政府和银行)都有强烈的交易冲动，尤其是在历史上，许多国有银行的坏账最终被政府剥离并支付。对于地方政府领导人来说，获得更多资金来创造政治成就，让一方受益而不用担心还款，将刺激贷款竞争。

在分税制下，地方政府的行政权力大于财政权力，导致发展资金不足。同时，根据现行预算法，地方政府不能直接借款。除了财政部发行的少量债券外，大部分都绕过了地方融资平台和国有企业，以城市投资债券和贷款的形式出现，造成了借款规模难以控制的困扰。

2008年后，为应对美国次贷危机的影响，各级政府积极投资大型基础设施项目，以刺激经济增长。然而，这一差距太大，缺乏约束。很快，人们发现地方债务的规模已经失控，中国政府不得不收紧政策。但是，在建项目仍然需要后续资金，否则将面临未完成业务的风险。中央政府已经决定，地方政府可以用新发行债券的资金来偿还即将到期或已经到期的债务。2015年，地方政府债券互换工作正式启动，地方债券互换取代了低利率的短期债务，不仅推迟了债务偿还时间，还减轻了利息负担。

然而，债券互换只能缓解债务到期的流动性压力，却不能化解地方债务的债务风险。考虑到新增债务和财政收入的下降，压力将会越来越大。

2016年初，财政部出台了七项重大措施，要求地方政府债券余额、替代债券和新债券实行配额管理，要求地方政府披露财务和债务信息，控制债券发行速度。今年上半年，公司债券的违约风险突然增加，中央企业也未能幸免。在流动性过剩的背景下，大量资金进入债券市场，导致地方政府借贷成本持续下降，刺激了地方政府借贷的冲动。几周前，财政部开始统计2014年以来地方政府融资平台公司、国有企事业单位的债务余额，并要求各省在10月24日前上报数据。

《预案》是在地方政府债务规模不断扩大的背景下出台的，其主要目的是遏制地方政府无序借贷。明确表示中央政府不会向地方政府借钱，是在警告地方政府，无论他们未来通过什么渠道借钱，都必须自己偿还，如果他们违约，将被追究责任。该计划将地方政府债务风险事件分为四级，实施分级应对和应急应对，必要时依法实施地方政府金融重组计划。地方政府实施的所谓金融重组计划，是指在保证必要的民生基本支出和政府有效运行的基础上，采取清缴税费、减少财政支出、处置政府资产等一系列中短期措施，使债务规模与偿债能力相适应，恢复财政收支平衡。当发生四级以上地方政府债务风险事件时，将适时启动债务风险责任追究机制。这些规定将有效抑制地方政府不负责任的借贷行为。

中国政府有责任防范金融系统性风险。在现有债务规模足够大、财政收入压力不断加大的背景下，地方政府可能会继续借钱以防止资金链断裂。由于债务可能跨越多个政府，因此很难区分责任。一旦发生大规模隐性借款，可能会增加系统性金融风险。因此，地方政府债务管理应进一步提升到法律层面，这更具有权威性意义。