地方债应急处置预案出台：高风险地区启动财政重整

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地方政府债务风险应急预案是政府应对债务风险事件的自我调整和预调整。如果债务没有偿还，需要提前报告，并采取内部调整计划，以确保债权人的债务在到期时得到偿还，这不同于地方政府破产。

11月14日，国务院发布了《关于地方政府债务风险应急预案的通知》。

该方案根据危害程度将地方政府可能发生的债务风险事件分为四个等级，并分别给出应急处理方案。

通知要求建立风险预警和通知机制。如各区市县政府未能按时足额还本付息，应提前2个月向上级或省级报告。

其中，当达到一定标准时，如市、县政府的年度偿债支出超过当年一般公共预算支出的10%，或债务管理团队认为有必要时，启动财务重组计划，包括开源节流、处置政府资产等措施。

这个金融重组计划是地方政府“破产”方式的中文版吗？一些财税专家告诉《21世纪经济报道》，该计划是政府应对债务风险事件的自我调整和预调整。如果债务没有偿还，需要提前报告，并采取内部调整计划，以确保债权人的债务在到期时得到偿还，这不同于地方政府的破产。

该计划还重申，“地方政府债务”的范围仅限于地方政府债券和已确认的现有政府债务。对于存量或有债务，如存量担保债务，地方政府只依法承担民事责任，最多不超过债务人不能清偿部分的一半。

进一步明确各级政府的职责。省政府对地方政府债务负总责。如有风险事件，市、县政府可申请省级救助；地方政府负责偿还债务，而中央政府实行不援助的原则。

风险事件发生后，相关人员将被追究责任。如果是本届政府任期内因举债引发的风险事件，在应急措施终止前，政府领导同志不得重用或提拔。

确保地方债务到期并得到偿还

根据上述通知，为建立和完善地方政府债务风险应急工作机制，坚持快速反应、分类决策、各司其职、相互配合、稳步应对，牢牢把握不发生区域性系统性风险的底线，有效防范和化解金融和金融风险，维护经济安全和社会稳定，特制定本应急预案。

中国社会科学院财经研究所研究员张斌在接受《21世纪经济报道》采访时表示，这是预算法规定的专项行动，地方债务管理系统需要有一个应急预案，这是系统链的完善。

财政部相关负责人也表示，这是一项“政策储备”。为了防患于未然，中国地方政府债务不存在类似的风险事件。

我国地方政府债务风险总体可控，当前债务领域出现了一些新问题，如部分地区偿付能力弱化，部分地区负债率超过预警标准，非法融资担保现象时有发生，部分政府与社会资本合作项目违规等，需要引起重视。地区偿付能力减弱，部分地区负债率超过预警标准，非法融资担保时有发生，部分政府与社会资本合作项目存在违规行为，需要引起重视。

至于必要时的财政重组，财政部有关负责人表示，财政重组是指在高风险领域实施一系列短期、中期和长期措施，如增收节支、资产处置等，使债务规模和偿付能力保持一致，恢复财政收支平衡。在高债务风险地区实施金融重组是地方政府债务应急处置的重要组成部分，也是世界各国普遍采用的做法。

这不同于当地政府的破产方法。中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚在接受《21世纪经济报道》采访时表示，应急预案是，在债务风险爆发之前，地方政府将进行预算和财务调整，以确保债权人的利益，并确保债务到期时得到偿还；当地方政府破产时，经过各种金融调整后仍然难以偿还债务，被迫进行债务重组，这将损害债权人的利益。

张斌还表示，财政重组不同于债务重组，债务重组不同于地方政府通过增加收入、减少支出和引发内部风险而破产。

中国程心国际集团董事长闫妍对《21世纪经济报道》表示，这一“计划”与发达国家地方政府的“破产”计划截然不同。一方面，系统是不同的。在西方国家，特别是在联邦制下，地方政府拥有自主权，破产法相对完善；另一方面，中国地方政府债务主要用于投资，相当一部分投资于回报基础设施，未来收入可用于偿还债务。

分类管理:区分政府债务

和政府或有债务

应急系统是如何构成的？县级以上地方政府设立政府债务管理领导小组，为非常设机构，负责领导地方政府债务的日常管理工作；发生政府债务风险事件时，管理领导小组将转变为债务应急领导小组。

如何给出预警？财政部、省级财政部门等。，应定期评估各地区政府债务风险并给予预警。

这意味着财政部门作为政府债务的集中管理部门，需要掌握当地政府债务的情况，然后给出预警提示。

通知明确指出，政府及其部门与其他主体签订协议，承诺未来几年用财政资金支付的事项应纳入监控范围，防范金融风险。

与购买力平价、政府购买服务、政府资金和其他承诺未来财政支出的行为类似，它们也需要纳入监测范围。

信息报告系统，分类管理。其中，政府债务部分，如果市、县政府预计无法按时足额偿还到期债务本息，必须提前2个月以上向上级或省政府报告；对于或有债务，市县政府只需提前一个月报告。

不同的债务有不同的政府责任。根据计划，地方政府将依法承担偿还地方政府债券的全部责任。股票或有债务不是政府债务。对于股票担保债务，地方政府只依法承担相应的民事责任，债务偿还有上限；地方政府将根据具体情况对债务进行脱手，但保留对债务人的追索权。

中央政府不帮忙，省级政府负总责

该计划明确指出责任应该分级。省级政府对地方政府债务风险应急反应负总责，省级以下各级地方政府根据属地原则承担各自的责任。跨省(区、市)政府债务风险应急响应由相关地区协商处理，中央政府实行不救助原则。

根据政府债务风险事件的性质、影响范围和危害程度，可分为四级:一级(特大)、二级(重大)、三级(较大)和四级(一般)。

例如，一级风险事件，包括省级政府发行的地方政府债券因还本付息而违约；全省15%以上的市、县政府无力偿还地方政府债务本息；或地方政府债务本金违约金额占同期地方政府债务应付本金的10%以上。

财政部相关负责人表示，四级和三级债务风险主要由市县政府自行解决；对于二级和一级债务风险，除上述措施外，省政府可以根据市、县政府的申请提供适当的救助。此外，当地方政府面临巨大风险时，中央政府可以给予适当的引导。

不同的风险事件对应不同的响应和应急处置方法。发生一级风险事件时，省级债务应急领导小组应当及时向财政部报告债务风险情况和应急预案，必要时由财政部向国务院报告；省级政府偿还地方政府债券到期本息有困难的，国务院可以提前拨付部分国库资金周转金，事后予以扣除。

中央政府和地方政府的关系能帮不上忙吗？赵全厚表示，中央政府不会向地方政府提供援助。然而，在当前的预算体系范围内，例如通过国库现金管理和资金调度，在各级政府之间进行资金调度以应对短期支出是金融系统的日常运作手段。

闫妍说，中央政府的许多文件表明，中央政府不会帮助地方政府还债。中国各级政府(中央和地方)财政收支责任的不平等是中国地方政府大规模举债的重要原因。从长远来看，只有明确中央政府与地方政府的财政关系，明确权利和责任，地方政府才能真正解决防范风险、促进发展的问题。