农村土改纲领正式出台 三权分置为制度创新提供空间

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农村土地所有权、承包权和经营权的分离(以下简称“三权分离”)再次被中央政府提上重要议事日程。这在土改进入深水区的背景下尤为明显。

据新华社报道，中共中央办公厅、国务院办公厅近日发布了《关于完善农村土地承包经营权分离的意见》(以下简称《意见》)，要求各地区、各部门结合实际，认真贯彻落实。这是中央政府再次以文件的形式确认三权分立。

这意味着在坚持农村土地集体所有制的前提下，“三权分立”将成为未来土地制度改革的基本纲领。

在逐步形成“三权分立”格局方面，《意见》要求完善“三权分立”的方式，不断探索农村土地集体所有权的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农民承包权，放开土地经营权，充分发挥“三权”各自的功能和整体效能，逐步完善“三权”关系，形成层次分明、结构合理、保障平等的格局。

“三权分立”为制度创新提供了空间

近年来，随着工业化和城市化的深入，大量农业人口向城镇转移，农村土地流转规模不断扩大，土地承包权主体与经营权主体分离的现象越来越普遍。

《意见》指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权和转让土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行三权并行，大力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新。

此外，“三权分立”是农村基层管理制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，显示了农村基层管理制度的持久生命力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户和经营实体的权益；有利于促进土地资源的合理利用，构建新型农业管理体制，发展多种形式的适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，促进现代农业发展。

加快土地经营权的出让是本意见的亮点之一。根据《意见》，改善农村地区的基本管理制度的关键是赋予商业实体更安全的土地经营权。土地经营权人有权在一定期限内占有、耕种并获得相应的收益。在依法保护集体所有权和农民承包权的前提下，企业单位按照出让合同取得的土地经营权受到同等保护，以确保其具有稳定的经营预期。

《意见》还鼓励使用土地股份合作、土地托管、以农代种等方式。，探索更有效的方式释放土地经营权。

需要指出的是，中央全面深化改革领导小组在召开上一次会议时，已经为“三权分立”定下了基调，要求“在坚持农村土地集体所有制的前提下，将承包权和经营权分开，形成所有权、承包权和经营权相分离、经营权转让的格局。”

四川省社会科学院副院长郭晓鸣曾解释说，以前也有人提出要稳定所有权，搞活经营权，放开使用权，但不明确。提出的农村土地“三权分立”将为空未来的土地流转过程提供更多的制度创新空间。

坚持“四不”

《意见》提出了完善农地“三权分立”的四项基本原则:尊重农民意愿、坚持政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜。更值得注意的是，我们要把“四不”放在政策的底线上，不能打破农村土地集体所有制，减少耕地，削弱粮食生产能力，损害农民利益。

这“四不”以前曾多次被决策层报道，业内人士解释说，“三权分立”已成为新政府推进土地改革的纲领，但这并不意味着否定农村土地的集体所有权。中央深化改革小组组长习近平也指出，现阶段深化农村土地制度改革要兼顾农业和农民。

当然，中央在《意见》中也提到，要“循序渐进”，充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性，保持足够的历史耐心，审慎稳妥地推进改革，有步骤地进行，不要操之过急，逐步把实践经验提升到制度安排上来。

河南政法大学教授范明在接受《中国商报》采访时表示，在现行体制的约束下，“三权分立”有其合理性，但也有必要警惕中国“新地主”的出现。他认为，这种设计是从农村角度解决小农经济问题的一种方案，它不仅能使农村土地适度集中，实现一定程度的规模经营，还能使政府在不改变现行土地制度的情况下难以对集体土地所有权有特殊偏好。然而，从宏观角度来看，存在一些问题。

他分析说，如果脱离农村土地的劳动力定居在城镇，成为普通的城市居民，可能会出现这样的情况:目前，中国估计有65%的注册农民，如果将来有10%的农民留在农村务农(保守估计)，这意味着55%的城市人口至少有农村土地承包权，他们必须通过这种土地承包权获得地租和其他利益。

“这意味着，在未来，55%的城市居民将是住在城市的‘房东’，他们每年将去农村收房租。”范明说，农业不是高利润的产业。如果占人口10%的农民向这个国家一半以上的人支付租金，中国的农业将回到佃农经济。世界上大多数国家的农民都是自耕农，特别是在欧美发达国家，而中国农民基本上是佃农，这在成本上有明显的劣势。中国佃农很难在统一的国际农产品(000061，购买)市场上与世界自耕农竞争。