环保机构垂直管理落地 剑指地方保护主义

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摘要:区县环境保护机构与区县政府分开，以保证区县环境保护机构相对于地方政府的独立性；市环保部门的监管权和执法权是分离的，省级环保部门在全省拥有最高的监管权，就像一把剑挂在市政府的头上。

随着环境保护部成立水、土、气“三司”，省级及以下环保机构也将有大动作。

最近，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《省级以下环境保护机构监测、监督和执法垂直管理体制改革试点指导意见》，标志着省级以下环境保护机构监测、监督和执法垂直管理体制改革正式启动。根据《意见》，市环保局实行以省环保厅(局)为主体的双重管理，由省环保厅(局)党组负责提名市环保局局长和副局长。县级环保局调整为市环保局派出分支机构，由市环保局直接管理，领导班子成员由市环保局任免。

包括河北和江苏在内的12个省(市)已经申请试点改革。据《时代周刊》记者报道，12个省的试点名单已经敲定。最近发布的《国家生态文明试验区(福建)规划》也提到，“省级以下环保机构监测、监督和执法的垂直管理体系应首先在莆田市启动”。

河北省安平县环保局副局长告诉《时代周刊》记者，他听说县环保局将被调到衡水市，但“具体方案尚未出台”。

"环境保护机构的纵向治理问题已经讨论了几十年."国家研究中心环境政策研究室副主任陈在接受《时代周刊》采访时表示，长期以来，地方环境保护采取的是属地治理模式，地方环保部门是地方政府的一个机构，处处受到限制，地方保护主义盛行。《意见》的发表实际上是被迫的。

今年3月，在第十二届全国人民代表大会第四次会议的新闻发布会上，环境保护部部长陈吉宁指出，十八届五中全会明确提出对省级以下环境保护机构进行监督、监督和执法的垂直管理，这是党中央在生态环境保护领域做出的重大决策。 这是中国环境管理体制的重大改革，是改革和完善环境治理基本制度、实现国家环境治理体系和治理能力现代化的重大举措。

陈吉宁在讲话中明确表示，此次改革的两个主要目的是履行地方政府及其相关部门的环境责任，解决地方保护主义对环境监测、监督和执法的干扰。

“最严格的环境保护制度”的主要措施

在去年11月召开的中共十八届五中全会上，“绿色”被纳入国家五大发展理念，强调“加强环境治理，着力提高环境质量，实行最严格的环境保护制度”，并以强硬的语气宣布环境保护是党和政府的重点监管领域。

此后，环境保护领域的体制创新和改革频繁，五中全会提出的所有措施都已正式实施或试点。2015年1月1日，被称为“历史上最严格的”环境保护法颁布，为新的治理结构提供了有效的手段和基础。去年年底，中央环保督察团正式进驻河北进行为期一个月的检查。今年8月19日，随着第二批中央环保检查员团进驻黑龙江省，今年首批8名中央环保检查员全部到位，环境保护部提出的“两年内检查全国各省”的目标是可以实现的。

至于环保机构的体制改革，环保部设立了水、土、气三个部门，酝酿已久。陈认为，按要素设置三个分部的最大优势是按要素监督全过程。三个司的设立，部分解决了以往各部门职能分散的格局，体现了环境保护部加强“事前、事中、事后”监管的意愿。

环境保护机构的垂直管理改革也是五中全会提出的措施之一，它借鉴了地方环境治理的传统“块”结构，进一步落实了地方政府对环境治理的主要责任。

"要加强基层环境执法的独立性."环保人士赵亮曾多次与当地政府和环保部门谈判。争吵的不快让他觉得“区县环保部门更受政府的力度。”地方政府的责任往往转移到地方环保部门，环境保护部门对环境事故负责。落实地方主体责任和治理地方保护主义是有机整体的两个方面。

环保机构的垂直管理无疑强化了省级环保部门的职能，实际上也强化了地方党委、政府及其相关部门的环境责任。通过剥离县级环保部门和县级政府，县级政府再也不能“摇壶”；加强省级环保部门的监管职能，可以更好地督促市县政府落实环境治理责任。

根据《意见》，纵向治理的主要任务还包括:大幅提升省市两级环境问题的整体控制能力，探索设立跨流域、跨区域环境保护机构等措施，有效解决“难以适应跨区域、跨流域环境问题整体解决”的问题；通过统筹解决环保机构和人员的设置，提高环保队伍的专业水平，有效解决了“地方环保机构队伍建设难以规范和加强”的问题。

上述对环保组织垂直管理效果的设想有赖于试点工作的推进。针对环保机构垂直管理改革试点情况，环境保护部一位官员在接受中央广播网采访时表示，按照《指导意见》给出的时间表，试点工作将力争在明年6月底前取得成效。“12个申请省份通过环保部和中央编办备案后，正式成为试点、成熟、备案、启动省份，试点完成后，力争在2018年6月底前完成体制改革和调整。工作，在“十三五”计划结束时，我们必须确保按照新的制度有效运作。”

当地环保部门被视为“炮灰”

将区县环境保护部门纳入市政管辖范围并不是最近的举措。邢台市桥西区环保局副局长孙在接受《时代周刊》采访时表示，七八年前，桥西区环保局是由邢台市环保局管理的。他回忆说，当时的模式是“人、财、物一次从区政府转到市政府。”像桥西区一样，也有桥东区环保局，它也转到邢台环保局，成为桥东分局。“分配后，在功能和操作上没有太大区别”。

赵亮认为，长期以来地方保护主义的根源在于基层环保部门是地方政府的组成机构，人民和财产的领导权掌握在地方政府手中。人地分离表明基层环保部门能够真正独立履行职能。

孙副局长坦言，桥西区环保局能划归市环保局的主要原因是桥西区是市政府所在地。桥东区也是一个市区。但是，其他区县没有实行垂直管理，因为它们远离市区，面积大。

县级正是环境问题和地方保护主义的高发区。

中山大学地球与环境学院院长周认为，gdp至上的理念是地方保护主义的根源。“为了当地的经济发展，当遇到排污企业，特别是当地的支柱企业时，一些地方政府往往会敞开大门，当地环保部门也束手无策。”

地方政府有时会采取更温和的立场。在调查河北省某钢铁企业非法排放烟气时，赵亮遇到了当地的“群体公关”。当地宣传部常务副部长、钢铁厂所在镇的镇长和钢铁企业的安全与环境负责人组成了一个多方会议。最让赵亮吃惊的是“当地环保局的代表。”宣传部副部长说他可以代表”。

令赵亮印象深刻的是，四川省威远县4.10事件后，威远县环保局局长在舆论压力下被停职，当地副县长直接带头。

“环保局经常被当成炮灰，”这让赵亮感到难过。“新的环境保护法已经实施了一年多，仍然存在许多困难。事实上，障碍在于当地的环境保护部门正处在一个裂缝层，无法走出水池。”

在《意见》中，地方保护主义对环境监测执法的干预得到有效解决，主要是通过在省级收集和统一行使生态环境质量监测和环境监管职能，在市级统一管理环境执法队伍等措施。环境保护部副部长李在接受新华社采访时表示，打击地方干预主要从三个层面展开。

“首先，从系统设计上解决干预。一是省级环保部门直接管理市(地)级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效；二是市(地)级统一管理本行政区域内的环境执法力量，依法独立行使执法权，执法重点下移，加强对企业的查处。

其次，从人力和财力保障方面解决干预问题。一是市(地)环境监测机构的人员和财产管理权在省环境保护厅(局)，市(地)没有控制权；第二，县级环境保护机构和监测执法机构的人员和财产管理是在市环保局，而县级没有控制权。

最后，从领导干部的管理权限上解决干预问题。在领导干部管理方面，《意见》不仅有所遵循，而且有所创新。省级环保部门主管所有市(地)环保主管，以及市(地)环境监测机构的人员，调控能力明显增强。

这是一种典型的“分权—集权”的制度安排。从区县政府中剥离区县环境保护机构，以确保区县环境保护机构相对于地方政府的独立性；市环保部门的监管权和执法权是分离的，省级环保部门在全省拥有最高的监管权，就像一把剑挂在市政府的头上。

为什么省环保局不直接管理基层执法？“中国幅员辽阔，情况复杂。既要考虑管理的方便性和有效性，又要考虑地方的积极性。”周在接受《时代周刊》采访时表示，省环保执法力量不足，因此《意见》中的“市环保局”在省环保厅(局)的基础上实行双重管理，仍然是市政府的工作部门。“一是更符合中国国情。

怎么着陆，还担心吗

虽然《意见》已经发表，但周教授仍然很担心。由于环境保护涉及的领域很广，包括但不限于工业、农业、住房等部门，地方环保部门在被政府剥离后不得不面临扯皮的困境，尽管执法相对独立，而且有可能加剧。“原来，地方环保部门和地方政府属于同一个大家庭，还有问题需要协调。如今，独立可能更难协调，地方政府可能会更抗拒。”

这个难题应该通过进一步落实地方政府的主要责任来解决。赵亮认为，经过两批检查人员，每个地方震惊的目的已经部分实现。“地方政府应保持警惕，环境保护应与经济发展放在同等甚至更高的水平上考虑。地方政府和环保部门实际上应该朝着一个目标前进。从根本上说，我们应该摒弃只考虑国内生产总值的理论。

困难在于人事变动。从县级政府剥离后，县级环保部门工作人员的组织关系将转移到市区。“肯定有人闯入。”上述环保部官员表示，有必要进一步推动县级公共机构所属环保部门向行政部门转变，但这是国家对机构数量的严格控制。“所有这些都需要制度创新。加快引进环境监测、监督执法规范性文件的规范化建设”。

“县级环保机构的职责已经发生了变化，但它们仍然留在境内，但财政供给关系已经调整。之前的工作还有工作要做，还有事情要做，这在最大程度上保证了平稳过渡。改革的行动应该是迅速的，以便为“十三五”期间繁重的生态环境管理工作腾出时间，腾出空的空间。”前述环境保护部官员说。

基层环保部门不仅缺人，而且缺设备。李解释说，要全面推进环境监测规范化、监督执法能力建设:“配备环境执法调查取证、机动执法等设备，实行环境监测执法计量和管理协调。建立和运行大数据平台，提高信息化和共享水平，加强协调和配合，确保平稳高效。”