财政事权改革明确方向 中央将承担更多责任

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[摘要]财政部有关负责人表示，随着《指导意见》的颁布，标志着财税体制改革进入深化阶段，迈出实质性步伐。

财税体制改革的一只靴子终于落地了。

最近，国务院发布了《关于推进中央与地方财政分权改革的指导意见》。(以下简称“指导意见”)。这也是国务院第一次系统地提出了一个关于参与权和支出责任划分的重要文件。

据新华网报道，财政部有关负责人表示，随着《指导意见》的颁布，财税体制改革进入深化阶段，迈出实质性步伐。

《时代周刊》的记者们召集了一些金融专家，他们对《指导意见》的要点做出了自己的解释。中国财政科学研究院副院长王说:“随着《指导意见》的颁布，第一次有了一个关于行政权力改革的指导性中央文件。过去，虽然中国也在实行中央和地方政府的权力改革，但一些利益集团希望，为了从中获利，权力应该明确的地方不明确。”

中国社会科学院金融学者王德华对《时代周刊》记者说:“《指导意见》首次提出了‘金融权力’一词。在以前的改革中，只提到了行政权的改革。然而，行政权力改革的范围很广，难度很大。这一次，财政改革也是为了减少改革的难度，使改革更加容易。”

中央政府增加了财政权力

改革开放以来，中国政府一直在探索行政权与财权的结合。通过这些探索，中国各级政府拥有了履行职能所需的财力和财力。

1994年，中国政府开始实施影响深远的分税制财政管理体制。但是随着时间的推移，分税制也产生了各种弊端。《指导意见》还直接指出“当前中央与地方财政分权和支出责任划分仍不明确、不合理、不规范等问题”。在2010年首届中国行政改革论坛上发表的论文集中，中央财经大学教授温来成评论道:“现行法律法规不够具体，可操作性差。”

王告诉《时代周刊》记者:“在过去的改革中，一些个人利益集团不希望财权和事权明确，特别是中央和地方权力交叉的地方，在改革中一直存在着博弈。”

2013年11月，十八届三中全会提出建立权责一致的财政体制，适度加强中央政府的事权和支出。王对《时代周刊》记者说:“这份文件的颁布，正好呼应了十八届三中全会的要求。”

《时代周刊》记者注意到，《指导意见》明确指出，“中央财政力量要适度加强”。中国国际经济交流中心经济研究部部长徐洪才分析说，中央政府财权的增加表明中央政府愿意承担更多的责任。这也显示了中央政府推进改革的决心。

在这份近7000字的《指导意见》中，详细阐述了中央和地方财权的划分原则:按照“谁有财权，谁就有支出责任”的原则，确定各级政府的财权和支出责任。原则上，中央政府对属于中央政府并由中央组织实施的财政权力承担支出责任；原则上，地方政府对属于地方政府并由地方组织实施的财权承担支出责任；对于中央和地方政府共享的财权，中央和地方政府的支出责任和承担方式应根据基本公共服务的受益范围和影响程度来确定。

以前，在两种税收制度建立之后，出现了财权集中(在中央一级)和事权分散(在地方一级)的现象。在许多地方，财力和权力并不匹配，也就是说，当资金短缺时需要更多的工作。对此，《指导意见》指出，地方政府在履行财权和支出责任中存在的收支缺口，除了部分资本性支出依法通过发行政府债券安排外，主要由上级政府的一般性转移支付予以弥补。

今年5月，随着“营改增”的全面实施，地方主要税种营业税成为历史，地方政府收入减少成为现实。今年4月，在接受《时代周刊》采访时，珠海基层税务相关人士透露，“对于每年地方财政收入的艰巨任务，高层管理人员都会有相应的减免”。

改革分为三个步骤

《指导意见》进一步指出，国防、外交、国家安全、出入境管理、国防高速公路、国家边境河湖治理、国家重大传染病防治、国家重要渠道、国家战略性自然资源利用和保护等基本公共服务，应逐步确定或纳入中央财政的权力范围。

另一方面，社会保障、市政交通、农村道路、城乡社区事务等区域效益强、信息复杂、主要与当地居民关系密切的基本公共服务被确定为地方财权。

"从《指导意见》的划分来看，这是一个由易到难的过程."徐洪才指出，目前中央和地方政府之间的财权划分是从相对明确的财权划分开始的。“中央政府应该做什么，地方政府应该做什么，这是相对明确的，很容易划分权力和责任。”徐洪才分析说，“这也向当地政府释放了一个信号。中央政府已经开始示威，你的地方不能再马虎了。”

“更困难的地方是中央和地方政府财权交叉的地方。”徐洪才分析说，“在这些地方，改革会进行得比较慢。”在《指导意见》中，义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全等领域划分为中央和地方财权。根据《指导意见》，针对这些领域，“现阶段，有必要减少和规范中央和地方政府的共同财权”。

《泰晤士报》记者还注意到，《指导意见》对财政支出职责改革的时间表做了详细说明:2016年，国防和外交领域率先启动了中央和地方财政支出职责分工改革；从2017年到2018年，我们将努力在教育、医疗、环保、交通等基础公共服务领域取得突破；2019-2020年，我们基本完成了重大领域改革，梳理了需要升级为法律法规的内容，及时制定和修订了相关法律、行政法规，推动形成了科学合理的法律体系，确保了中央与地方财政分权和支出责任的划分。

“这份文件相当于建立了一个明确的时间表和‘三步走’的路线图。财税体制改革一直是一个难点，中央政府会一步一步来，中央的改革思路很明确。”徐洪才分析道。

王德华认为，在这份文件中，不仅时间很明确，而且各职能部门负责人也相当明确，“虽然最终的改革方案还没有形成。”但它起到了指导作用”。《时代周刊》记者注意到，在《指导文件》中，直接指定“财政部、中央组织部等相关职能部门”负责组织、协调、指导和监督中央与地方财政分权和支出责任的改革。

“但同时应该指出，它只是一份指导文件，而不是一份法律文件。还需要制定后续法律文件，以进一步推动改革。”王德华告诉《泰晤士周刊》记者，“此外，这份文件有意识地创新性地提出了一个新词汇，比如‘金融权威’。这相当于缩小了事权改革的范围，降低了改革的难度。”

在新华社的报道中，财政部负责人表示，财权是政府权力的重要组成部分。从财权的合理划分入手，打破中央与地方的分权改革，既能把握提供基本公共服务的核心责任，又能积累经验，为全面推进分权改革找到出路。

王德华补充说:“尽管如此，面临改革的职能部门仍然十分复杂，需要在后续改革中通过具体行动加以改进。”