《上海规划2040》出台15分钟社区生活圈是什么？

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[摘要]“上海和纽约处于不同的发展阶段。如果纽约已经大学毕业，上海是一个需要参加高考的高中生。上海的规划是从一个区域性城市转变为一个全球性城市。这是一个跳跃和跨度。”

8月22日，上海总体规划(2016-2040)草案(以下简称《上海规划2040》)出台，“优秀全球城市”成为上海未来的发展方向。

15年前，上海正式公布了上海总体规划(1999-2020)。2001年，国务院原则通过。这一规划明确了上海是“中国重要的经济中心和航运中心，全国著名的历史文化名城”，并将“逐步建成现代化的社会主义国际大都市”和“国际经济、金融、贸易和航运中心之一”。

《上海规划2040》在“四个中心”的基础上，增加了“科技创新中心”和“文化大都市”两个新的定位。它以“区域整体发展、可持续发展、体现经济中心功能要求、体现人民利益”为核心理念，更加强调绿色、生态和幸福。

“以前的‘四个中心’更有材料，也更硬。相比之下，2040计划更加人性化和柔和，符合时代特征。”复旦大学城市经济研究所所长、复旦大学经济学教授周伟林在接受《时代周刊》记者采访时表示:“一个好的规划应该是开放的、灵活的，能够让每个与这个城市有交集的人在这个规划中互动。影响规划的变量很多，如全球化、产业结构的变化、国家政策和制度以及国内公民的素质。目前的计划只是一纸空文。如何具体实施以及如何根据城市发展的实际情况加以推动，都需要认真考虑。”

控制人口等于驱逐外来人口？

上海2040规划提出坚持土地、人口、环境和安全这四条底线，到2020年将常住人口控制在2500万以内，到2040年控制在2500万左右。根据上海市统计局发布的数据，截至2015年底，上海市总常住人口为2415.27万人，这意味着从2015年到2040年，上海市常住人口将增加不超过85万人，年均增加不超过3.4万人。

这被认为是对今年2月1日颁布的《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的回应。《纲要》明确提出，要“严格控制常住人口总量，落实国家严格控制特大城市人口规模的要求，统筹规划人口和产业发展、城市布局、公共服务和社会管理，到2020年将常住人口控制在2500万以内。”

“这个规划有一定的前瞻性和前瞻性，但如果不够丰富和灵活，城市的活力和抵御各种风险的能力就会降低。”周伟林在接受《时代周刊》采访时评论道。

事实上，在过去的一年里，上海的移民数量减少了近15万。

根据《2015年上海国民经济和社会发展统计公报》，截至2015年底，全市常住人口为2415.27万人。其中，登记常住人口1433.62万人，同比增长0.3%；外来常住人口981.65万人，同比下降1.5%。

上海社会科学院城市与人口研究所所长、部门经济研究所副所长俞鸿生在接受《中国商报》记者采访时曾分析说，上海15万常住人口的减少主要是由于上海产业结构的调整。此外，拆除违章建筑和整顿集体租房也造成了农民工的离开。

巧合的是，2015年4月，纽约发布了一份城市发展计划，该计划也面向2040年。在这本书《一个纽约——规划一个强大而公平的城市》(以下简称《纽约规划2040》)中，五个关键主题是教育、住房、就业机会、公共安全和健康。在此基础上，纽约的总规划人口将从840万增加到900万。

“上海和纽约正处于不同的发展阶段。如果纽约已经大学毕业，上海是一个需要参加高考的高中生。上海的规划是从一个区域性城市转变为一个全球性城市。这是一个跳跃和跨度。”周伟林说:“纽约已经是一个全球性的城市，上海首先要发展成为一个全球性的城市。与深圳的平空不同，上海有着深厚的历史积淀和记忆。早在20世纪30年代和40年代，它就是远东最大的城市。其全球化程度很高，其发展被中断。现在它又相当于全球化了。”

大都市区积极推进城市化

《上海规划2040》指出，上海将充分发挥其在“一带一路”和长江经济带中的作用，加强其对长三角城市群的引导，同时，将上海都市圈作为国家战略和要求的载体，积极推动上海都市圈在同一个城市的发展。

规划中，上海都市区包括上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等“1+6”城市群，总面积29900平方公里，总人口约5400万。

上海市规划和国土资源局副局长徐益松表示，“上海2040规划”符合国家发改委批准的长三角城市群规划要求，明确了上海城市群应承担的核心职能，突出了在区域中的主导作用。推进区域一体化发展，特别是上海周边地区的一体化发展，也是本规划的一个重要创新点。

“这个计划是开放的，上海将与长江三角洲地区的周边城市形成良好的联系。周边城市也将考虑在产业布局、资源配置、交通、环境、人口政策、教育、养老和公共服务等方面对接上海。这样，城市的功能可以互补。”周伟林向《泰晤士周刊》记者解释说，“从房价、休闲和养老以及城市产业功能布局等方面来看，通过‘1+6’大都市圈共享人口也是可能的。”

此外，为了适应上海都市圈的发展要求，上海将相应调整城市布局。

上海2040规划指出，上海将建设“主城-新城-新城-村”的城乡体系。其中，宝山、闵行、虹桥、川沙为新划定的主城区，嘉定、松江、青浦、南桥、南汇为重点城区。未来，上海将形成九个主要城市副中心、五个新城市中心和两个核心城镇中心的城市格局。

周伟林告诉《时代周刊》记者，这些地区是新的枢纽，它们之间有不同的功能定位和连接，这实际上是对主城区的一种功能缓解。“要成为一个创新、文化和生态的城市，我们最终应该通过落地来展示，许多功能应该属于‘9+5+2’。节点非常重要，并且与功能相关。每个地区都应该有自己的特色，形成多样性。”

面对“北京已经开始缓解一些非核心城市功能，上海今后是否有类似的考虑”的问题，王思政说，回顾过去十年，上海在这方面进行了许多积极有益的探索，并取得了良好的效果。《上海规划2040》明确提出了人口、土地、环境和城市安全四条底线，这是强化核心功能、消除非核心功能的基础性工作。

这一切都始于社区的变化

《上海规划2040》指出，到2040年，要“打造宜居、宜商、宜行、宜学的15分钟社区生活圈”，“城市平均通勤时间不超过40分钟”，“确保每个社区生活圈超过400平方米。”公共开放的空客房可步行5分钟。

“15分钟的社区生活圈是这个计划的亮点。社区是城市的基本单位，可以说是城市的细胞。城市生活方式的改变，甚至城市发展模式的改变都可以从这里开始。在互联网的背景下，社区的角色不仅是一个生活场景，也是一个工作场所。这项计划将从改变社区开始，并将为城市的可持续发展带来新的动力。”上海市城市总体规划编制领导小组办公室主任、上海市规划和国土资源局局长庄绍勤说。

该方案还强调绿色、便捷和生态。《上海市2040年规划》提出:“建设绿色集约的生态网络，生态用地占用地面积的比例不低于60%，森林覆盖率达到25%以上，人均公共绿地面积力争达到15平方米”，“鼓励公共交通、自行车等绿色交通，到2040年，全市绿色出行比例将达到85%以上。”

根据规划建设用地总规模“负增长”的要求，到2040年，上海规划建设用地总规模将控制在3200平方公里以内。对于由此引发的住房问题，庄少勤进一步提出，上海将建设一个负担得起的、可持续的住房供应体系。“可负担性意味着上海应该控制生活和商业成本；可持续性是资源的可持续性，包括适应人口结构和国际化的特点。

为了建立一个负担得起和可持续的住房供应体系，上海将继续把重点放在住房，市民和普通商品房，并加强住房需求管理。供应系统将适应城市和人口的未来发展，同时有信心保持住宅用地的可持续供应。“你不用担心将来没有土地供应，而且住房用地是足够的。”庄绍琴说:“将来家庭规模可能会变小，以满足不断交流创新和创业人才的需要。”