供给侧改革的施政核心在于全方位改革

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客人

李佐军国务院发展研究中心资源

环境政策研究所副所长

中国民生银行研究院院长黄建辉

厦门大学宏观经济研究中心李文普主任

为什么我们要强调从供应方开始

《中国经济时报》:自去年底中央经济工作会议以来，温达在中国的政策体系是在供给方面进行结构性改革的。与通常的需求侧宏观经济管理相比，我们这次为什么强调从供给侧开始？

李文普:供给侧结构改革的新政策，是本届政府对过去几年中国经济增长“三相叠加”和“新常态”判断的进一步探索和升华。它是最高决策层在全面和深刻理解当前经济形势的基础上提出的治理战略，旨在解决实体经济中的结构、体制和质量问题。

对于一个拥有广阔内部市场的国家来说，在借助外部市场和工业化成功跨越贫困增长阶段后，保持经济持续增长的关键已经转向中国，而制约中国经济发展的症结是发展不平衡下的结构性和体制性矛盾，而不是周期性和外部冲击。产能过剩和有效供给不足并存是当前中国经济的典型特征。

黄建辉:我们强调从供应方开始的原因主要基于两个考虑。从国际比较的角度来看，一方面，自2008年国际金融危机爆发以来，世界各国的经济和金融政策主要是从需求方开始的。尽管出台了一系列财政和货币政策，但效果并不令人满意。还没有走出危机，而且有一些恶化的迹象；另一方面，世界和中国都面临着一系列结构性问题，其中发达国家收入高，但人口老龄化问题严重，并陷入“低生育陷阱”；发展中国家人口增长快，但收入低，并陷入“低收入陷阱”,但需求管理手段很难解决这一结构性问题。

从中国改革开放的历程来看，从1978年的改革开放到2001年中国加入世贸组织，供给方改革一直是改革的基调。其中，“农村改革”主要始于1978年解散人民公社，实行家庭联产承包责任制；“城市改革”主要是20世纪80年代以来对承包制、股份制和国有企业改革的探索。“金融改革”主要是从1993年开始将工、农、中、建等国有商业银行从政策性银行中分离出来，创造了新的金融供给，为经济发展注入了新的活力。

从中国加入世贸组织到2008年国际金融危机爆发，中国对外贸易发展迅速，经济实现了快速增长。甚至在2005-2006年，为了防止经济过热，中国政府加强了宏观调控和政策收紧。这一时期的一个里程碑事件是，2003年取消了国家经济结构调整委员会，并将相关职能纳入国家发展和改革委员会，这在一定程度上导致并标志着供应方改革的暂停和削弱。

2008年国际金融危机爆发后，中国面临两个选择:一是适当扩大基础设施建设，同时继续关注供给面，重启改革；另一个是实施大规模刺激计划。众所周知，中国最终选择了第二条道路，并出台了“4万亿”投资计划。这确实对经济增长的反弹起到了一定的促进作用，但也产生了一系列问题，包括地方政府债务高、企业杠杆率高、部分行业产能过剩等。在此期间，无论中国购买什么，价格都会上涨，特别是2009-2010年全球石油和铁矿石价格的快速上涨，以及石油和页岩气产能的快速扩张，导致全球经济失衡继续恶化。

在现阶段，中国还面临两个选择:一是继续采取新一轮的刺激政策，如欧洲和日本；二是从需求方着眼于供给方，构建新的驱动力，促进中国经济中长期可持续发展。中国政府显然选择了第二条道路。事实上，中国面临的不是短期、周期性和外部冲击，而是中长期的结构性和内部压力。因此，以“改革开放、创新创造、生态民生”的“新三驾马车”为主要驱动力，以中长期高质量的制度创新和技术创新为核心的“供给管理”部分取代短期凯恩斯主义的“需求管理”，才能真正提高要素供给效率，不断扩大市场。

供应方改革的正确方向

《中国经济时报》:目前，社会对供给方改革有一个明确的方向，即正确处理政府与市场的关系，但对供给方和需求方的关系的理解存在偏差。如何澄清它们之间的概念？

李文普:供给方面结构改革的关键是放松管制，释放供给的活力，让市场这只看不见的手发挥更大的作用，提高投资的有效性。我们认为，供应方结构改革的关键在于清楚了解需求结构及其基本发展趋势。为适应中高收入向发达经济转型时期的需求结构转变，解决供给结构不能适应需求结构转变并及时调整的各种制度和政策障碍，市场机制将比看得见的手更快、更好、更彻底地实现供给结构调整。

李佐军:推进供给侧改革的正确方向应该是“八降八升”:减少政府管制，增强市场活力；减少行政垄断，增加公平竞争；减轻税费负担，提高企业效率；减少政府机构，增加社会组织；减少货币过度，增加直接融资；减少政府投资，增加社会投资；减少资源消耗，增加智力资本；减少短期政策，增强长期法治。

减少政府控制，增强市场活力。即通过行政管理体制和审批制度的改革，减少行政审批，保障企业和个人的自主权，激发市场活力，增加有效供给。

减少行政垄断，增加公平竞争。即通过政府改革、垄断行业改革、价格改革等。限制和减少垄断、打击特权、维护公平、促进竞争、实现市场清理、解决产能过剩等。

减轻税收负担，增加企业效益。也就是说，通过预算制度和税收制度的改革，可以减少税收，消除不合理的收费，减轻企业负担，提高企业盈利能力，促进实体经济的发展。

减少政府机构，增加社会组织。也就是说，通过政府机构和人事制度的改革，我们可以精简政府机构，精简政府人员，放宽建立社会组织的条件，扩大政府和市场之间的力量。

减少货币超支，增加直接融资。也就是说，通过货币制度和金融制度改革，我们可以控制货币发行和通货膨胀，稳定社会预期，大力发展各级资本市场，增加投资渠道，鼓励创业和创新。

减少政府投资，增加社会投资。也就是说，通过改革投融资体制和政府职能，可以放宽市场准入，降低政府投资比重，提高社会投资比重，激发社会活力。

减少资源消耗，增加智力资本。即通过能源管理体制改革、土地制度改革、环境保护制度改革、生态制度改革、科教人员制度改革等。，我们可以减少资源和能源消耗，优化资源和能源结构，控制环境污染，增加智力资本的比重，减少经济发展对资源和环境的依赖。

减少短期政策，增强长期法治。通过宏观调控体系和司法体制的改革，可以减少宏观政策调控的频率，保持宏观政策的相对稳定性，并通过法治化的手段使社会解决各种矛盾和冲突。

必须处理好两组供求关系

黄建辉:我们强调供应方改革，但这并不意味着需求方不重要。事实上，中国未来的经济发展需要供给方改革和需求方管理相结合。其中，需求侧管理类似于西医，即通过“吃药”和“手术”，确保经济运行在合理范围内，赢得改革时间；供应方改革类似于传统的中国医学，即通过“强身健体”和“固本培元”来提高经济的弹性，从而扩大空，实现长期可持续发展。因此，供给侧结构改革应与货币政策和财政政策有机结合。

要理解“供给方结构性改革”，必须“从供给方的角度，通过改革的手段解决结构性问题”。从具体路径来看，应该努力促进两个群体之间的供求匹配。

第一，有效金融供给与实体经济有效需求的匹配。经过30多年改革开放的快速发展，民营企业已经成为中国实体经济的主体，但金融体系仍以国有银行为主，许多中小民营企业的融资需求无法得到有效满足。在这方面，中国可以借鉴德国的经济金融发展模式，从金融供给方面入手，将制造业与间接金融相匹配，放宽民间资本准入，大力发展民营银行，同时建立和完善多层次资本市场，解决融资难、融资贵的问题，从而更好地满足实体经济的发展需求。

二是实体经济有效供给与居民实际有效需求的匹配。目前，中国实体经济低端产品和服务产能过剩，高端产品和服务有效供给不足。中国需要增加创新投资，提高产品质量和服务质量，更好地满足人民日益增长的物质和文化需求。通过这两组供求的匹配和联动，才能真正实现供给方的结构性改革。

供应方改革的主要内容是什么

《中国经济时报》:目前，大家都比较关注中央经济工作会议提出的“三比一、一减一补”，这显然不利于全面理解供应方改革，也不利于供应方改革的实践。

李佐军:供给方改革并不像有些人理解的那样简单，它只是为了淘汰落后产能和僵尸企业，使供给结构和需求结构对称。相反，它针对经济结构性问题的深层次制度性矛盾，推进全面改革，即按照十八届三中全会的要求推进全面改革。可以说，从“需求方”到“供给方”的转变相当于从“政府监管方”到“全面改革方”的转变。如果只处理产业结构的表面问题，就会拖延真正改革的机会，带来新的问题。

《中国经济时报》:正确理解供给侧改革的内容，对于在实践层面上指导改革具有重要作用，有利于在改革中找到突破口。供应方改革的具体内容是什么？

李佐军:供给方改革的内容可以分为三类:主体改革、要素改革和结构改革。

第一，改革主体。也就是说，人民、企业和政府等各种主体的权利得到最佳配置，以调动各方的积极性和创造性。因此，应重点推进创业和就业制度、国有企业、垄断行业、政府机构、行政审批制度和司法制度的改革。

第二，改革要素。包括要素投入改革和要素升级改革。要素投入的改革包括土地制度改革、资源产权制度改革、金融制度改革、环境制度改革等。以提升要素为目标的改革包括科技体制改革、教育人才体制改革和信息管理体制改革。

第三，针对结构改革。即解决产业结构、区域结构和收入结构不合理的问题，改革包括价格体制改革、投资体制改革、户籍制度改革、城乡差别福利制度改革、干部考核制度改革等。

黄建辉:从农业的角度来看，除了黑龙江和内蒙古，中国其他省市仍然是小农经济和小块土地。受土地制度的限制，现代农业难以实现专业化经营，农产品供给质量相对较低。因此，在推进农业现代化的过程中，如果我们能够改革土地制度，进行“股份土地制”试点，用农民的承包权购买股份，我们将很快释放生产力。此外，不同地区引进了不同国家的发展模式，如德国模式和美国模式，日本和韩国的农业耕作模式可以在江苏和浙江省使用。

从制造业的角度来看，中国生产的产品主要是低端产品。如果我们能够增加在R&D的投资，推进国有企业混合所有制改革，特别是将石油等垄断领域向民营资本开放，通过制度优化扩大供给主体，将会增强市场竞争强度，提高企业运营效率，从而推动中国制造的产品从低端走向高端。中国现在不是没有需求。例如，用来形容中国人的“购物狂”一词去年在日本很流行。中产阶级有强大的购买力，关键是缺乏有效的产品供应。

从服务业的角度来看，中国人普遍面临着入托、上学和就医困难的问题。这些“困难”主要反映了有效供给的不足。以北京等大城市为例，他们以前就面临过出租车难的问题。后来，随着优步、滴滴等出租车软件的推出，一方面推出了专车等新的供应商，另一方面，他们可以提高价格进行奖励，这不仅解决了出租车难的问题，也提高了服务质量。这一案例可以很好地解释供给方结构改革的原则，也可以适用于教育、医疗等领域。

就基础设施而言，中国仍有很大的空空间。以中国中部的河南和湖北为例。河南是中国人口最多的省份，但省会郑州目前只有一条地铁；湖北省武汉是中国中部最大的城市，但三年前它甚至没有过江隧道。因此，与美国、德国等发达国家相比，中国的基础设施建设还远远落后，前景广阔。

李文普:首先，在过去的二十年里，随着中国从低收入国家顺利升级为中上收入国家，居民的消费结构也发生了巨大的变化。

然而，随着经济的增长，中国逐渐进入了从中上收入向发达经济转型的阶段。居民消费结构呈现出升级转型的新态势。以住房、交通、食品、服装等物质消费为主的消费结构逐渐转变为服务消费和物质消费并重的消费结构。2014年，中国城镇居民食品、服装和家用设备支出约占44.37%，住房、交通和通讯支出占35.69%，分别比2013年下降0.27和0.11个百分点。医疗、教育、文化、娱乐等商品和服务支出约占19.94%，比2013年增长0.38个百分点。根据发达国家转型升级的经验，新的需求可能很快取代近20年来快速增长的住房和交通消费需求，成为未来10-20年中国经济的主要新的消费需求动力。然而，与居民消费结构正在悄然升级的趋势相反，投资结构并没有发生明显的结构性变化。在服务业，教育和卫生行业的固定资产投资比例分别从2004年的3.05%和0.71%下降到2013年的1.24%和0.60%，远远落后于房地产和交通行业的投资；2013年，文化、体育和娱乐投资仅占1.12%。

与投资和消费需求结构相反，产能过剩和供给不足并存。一方面，从1999年到2015年，所有工业行业产品库存年均增长率高达12.1%，其中与房地产和交通运输业密切相关的上下游行业，如有色金属冶炼及压延加工业(16.3%)、黑色金属冶炼及压延加工业(13.7%)、黑色金属采选业(22.6%)、煤炭开采及洗选业。甚至有些行业，如食品制造业(13.0%)、纺织、服装、鞋帽制造业(14.0%)、农副食品加工业(15.9%)、木材加工业和木材、竹、藤、棕榈和草制品业(15.9%)等。，都显示出较高的产品库存年增长率。另一方面，与转型期居民消费升级方向相关的现代服务尤其是医疗和教育产品的供给严重不足。2014年，师生比、每万人医院数和床位数分别为0.066、0.189和36.27，分别是1978年的1.67、1.96和3.17倍，同期实际人均国内生产总值增长19.78倍。在中小学上学、就医和养老困难已成为全国性问题。

其次，以史为鉴，前一阶段成功跨越了贫困陷阱，实现了居民消费结构与供给结构的匹配。主要驱动力来自20世纪90年代初。随着居民消费支出逐步向住房和交通支出转移，中国在房地产行业实施了市场化改革。在交通行业，特别是汽车行业，对外开放、引进外资、合资实施较早，极大地释放了住房、汽车等相关产品的供给能力，满足了居民消费需求的升级和变化。

现阶段，教育、医疗等行业长期以来以反市场机构的形式存在，缺乏用看不见的手进行监管，热衷于用看得见的手进行监管。一方面，由于资源垄断制约了供给，产品供给能力严重不足，供大于求；另一方面，价格管制是通过政府行政手段实现的，这削弱了价格对垄断行为的制约作用，进一步扩大了需求，造成了更加严重的供求不匹配。因此，可以判断，目前中国经济虽然存在严重的产能过剩问题，但不是总需求不足，而是供给结构不能满足需求结构变化带来的挑战。

此外，为了充分发挥“看不见的手”在调节供给结构中的作用，下一阶段必须着眼于未来五至十年、十至二十年居民消费需求结构的趋势变化，借助体制改革、机制创新、市场开放等相关措施，淘汰落后产能，构建适应新的消费结构的产品和现代服务供给体系，形成有效供给的新动力，重塑经济增长。这不仅有利于供给侧结构改革的增加和倍增，也有利于进一步明确供给侧结构调整的重点和方向。同时，还可以避免产能过剩的循环，使新形成的供给能力适应消费需求，实现以新供给创造新需求、以新需求促进新消费、迫使新消费对新产业造成创造性破坏的良性产业演进过程。

2016年供应方改革的关键领域

中国经济时报:根据2015年底召开的中央经济工作会议的要求，2016年将是中国推进供给侧改革的关键一年。要把体制改革与全面深化改革结合起来，在重要领域和关键环节加大改革力度，推出一系列具有重大吸引力的改革措施。什么样的供应方改革将被推动？

李佐军:第一，大力推进国有企业改革。与非国有企业相比，国有企业更容易形成产能过剩和高库存，更容易通过高负债寻求高速发展。因此，要解决产业结构等结构性问题，必须大力推进国有企业改革，加快国有资本投资运营公司的重组和设立，加快垄断行业改革。

第二，加快财税体制改革。大多数经济结构性问题都与财税制度有关，例如，大量“僵尸企业”的存在就与财税制度的支持有关。因此，要抓住中央与地方分权和支出责任划分、完善地方税制、增强地方发展能力、减轻企业负担等关键问题，加快财税体制改革。

第三，加快金融体制改革。许多经济结构性问题也与金融体系有关，例如，高杠杆率与金融体系密切相关。因此，有必要抓紧研究并提出金融监管体制改革方案，加快银行体制改革，深化国有商业银行改革。

第四，加快养老保险制度改革。淘汰落后产能和“僵尸企业”难的原因是职工下岗难，这与养老保险制度不完善直接相关。因此，要加快养老保险制度改革，完善个人账户，坚持精算平衡，提高统筹水平。

第五，加快医疗卫生体制改革。在经济转型的痛苦过程中，能否保持社会的和谐与稳定，取决于医疗卫生体系的保障。因此，要在保护基层、加强基层的基础上，努力建立新的制度和机制，解决群众看病难、看病贵的问题。

第六，加快涉外领域的改革。产业结构调整和资源优化配置应从全球市场综合考虑。因此，我们要做好优化对外开放的区域布局，提升对外贸易优势，积极利用外资，加强产能和装备制造业的国际合作，加快自贸区和投资协定谈判，积极参与全球经济治理。要改善利用外资的环境，高度重视保护外资企业的合法权益和知识产权。要抓好“一带一路”的实施，充分发挥AIIB、丝路基金等机构的融资支持作用。