政府与社会资本合作在中国的应用

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随着经济改革的全面深入推进，社会资本参与城市基础设施投资和运营在中国受到高度重视，公私合作模式将迎来广阔的发展前景。然而，由于法律法规体系不完善，缺乏明确的监督和合作机制，ppp在中国的推广和应用受到了不同程度的挑战。加强对购买力平价“中国化”的研究已成为我国经济结构调整中的一个重要问题。

政府与社会资本合作模式的基本内涵

Ppp通常字面意思是公私合作。然而，由于不同学者的研究基于不同的理论体系，经过三十多年的实践，仍然没有一致的定义。目前，典型的定义有联合国训练研究所的定义、欧盟委员会的定义和英国财政部的定义。

通过对各种定义的分析，发现无论购买力平价的表达方式如何不同，其内涵一般包括以下几个方面:1。公共部门和私营部门之间有伙伴关系；2.这种伙伴关系的建立是基于满足公众需求的合同；3.为确保实现“公共”和“私人”合作提供公共需求项目，必须有长期有效的公共政策或体制规范；4.“公”与“私”合作的基础是风险共担和利益共享，从而实现资源的有效配置，达到理想的政策效果。

根据这些定义，这个概念可以分为广义购买力平价和狭义购买力平价。广义ppp可以理解为一系列项目融资模式的总称，包括bot、tot、dbfo等模式。狭义的Ppp强调合作过程中的风险分担机制和物有所值原则。

ppp在中国应用面临的挑战

Ppp模式出现在英国，在接下来的30年里，这种新的公共产品供给模式在世界范围内得到了广泛的应用。据全球ppp研究机构pwf统计，1985年至2011年全球基础设施ppp名义价值为7751亿美元，其中欧洲处于领先地位，约占全球ppp名义价值的45.6%，亚洲和澳大利亚分别占24.2%，美国和加拿大分别占8.8%和5.8%。其中，ppp应用良好的国家主要包括英国、加拿大和日本等。总结其成功经验，推广ppp模式需要具备一定的内外部条件。例如，政府的大力支持和有效监管，清晰健全的法律法规，完善的资本市场，健全的信用体系和金融体系，专业机构和人才支持等。从这些方面来看，推进ppp模式在中国的应用仍面临诸多挑战。

(一)法律法规体系仍不完善。中国现行的ppp模式政策在ppp模式的使用过程中发挥了积极的作用，但目前还没有针对ppp模式的具体立法。由于层次较低，各类政策文件分属不同的地方和部门，客观上造成了它们之间的不协调、不兼容甚至冲突，不利于ppp模式的发展。

(二)缺乏明确的监管机构和合作机制。目前，财政部成立了ppp中心，但其主要职责是规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评估、信息统计和专家库建设，与国外ppp中心在职责上仍有所不同。此外，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部等部门对ppp项目有一定的管理权限，这导致了多重监管的局面。同时，由于缺乏明确的沟通和协调机制，难以实施ppp的推广和应用。

(三)缺乏有效的风险管理。Ppp项目通常投资大，耗时长，通常需要15到20年甚至更长时间。因此，风险预测和管理以及合理的风险分担机制是ppp成功运行的关键。每一个ppp项目都将面临一系列的系统性风险和暂时性风险。例如，政策法规不完善、经济结构调整等因素使得预测ppp项目的风险更加困难。在风险预测和管理方面，由于事先对风险缺乏足够的了解和论证，缺乏风险管理经验，合同责任不明确，ppp项目容易陷入困境。在风险分担方面，很难建立一个各方都能接受的合理的风险分担结构。政府在将项目授权给私人投资者时往往会推卸政府的责任，而风险分布的不均衡会导致私人投资者整体风险的增加，最终导致成本的增加。

(4)难以有效监督项目实施过程。Ppp项目涉及的环节多，过程长。从项目启动到最终的绩效评估，整个过程有几十个环节，每个环节都有几个风险点；同时，ppp项目的整个过程持续时间较长，因此ppp项目的周边环境从长远来看是复杂多变的，这将导致公私双方都无法准确预见未来可能出现的所有情况，进而影响ppp项目的承包、建设和运营。

(e)缺乏其他支持。公私伙伴关系项目的成功实施需要进一步改善整个市场环境，需要政府支持配套措施，如在融资、税收、资本和政府采购方面采取优惠措施和政策。然而，目前中国仍存在以下不足:1 .缺乏成熟的风险资本金融市场。中国融资市场仍以间接融资为主，长期金融债务工具较少，难以满足ppp项目资金集中、还款期长的需求；2.缺乏明确的财政和税收支持政策。尽管2015年4月底国家发展和改革委员会和财政部联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》允许政府探索设立引导基金，通过投资补贴、财政补贴、贷款利息补贴等方式支持基础设施和公用事业。，哪些情况可以补贴或被补贴，各种补贴的标准或比例尚未确定，这将不可避免地导致暗箱操作或无法实施相关支持；3.缺乏专业机构和人才。Ppp项目包括设计、建设、运营和融资，必须依靠专业团队来运作。

推进ppp在中国应用的建议

(a)建立健全统一的公私伙伴关系法律制度。在公私伙伴关系模式的立法中，首先要解决公私伙伴关系法的法律层级问题，明确规范公私伙伴关系法的法律层级，确保在更高的法律层级上消除国务院各部委和各地区直接规章的冲突和适用性。第二，统一立法应与单一立法相结合。制定专项立法，规范ppp项目，解决宏观层面的问题，包括ppp项目的定义和适用范围、监管机构、合同模式、项目评估体系等。以ppp专项立法为基本法律法规，根据不同行业制定其他相关配套法律法规，或针对某个项目或地区进行专门调整，使其最大限度地符合当地情况，形成规范我国ppp项目运作的法律体系。

(二)建立专业协调管理组织。大多数ppp项目涉及土地供应、规划、设计、融资、税务、价格、金融等部门。政府可以借鉴国外的做法，设立专门机构，或者根据不同的项目设立专业的ppp中心，从而打破多部门混合管理的复杂局面，选择公共和私营部门的参与者，协调ppp模式实施中各参与者之间的关系，确保项目的顺利进行。

(3)加快支撑体系建设。在国家层面，相关政策已经出台，允许县级以上政府对ppp项目(特许经营模式)给予一定的财政补贴、财政补贴和财政支持，但需要进一步加快政策的实施，建立财政、税收、金融等配套制度。同时，在建立配套制度的过程中，要尽可能加强政策的规范化和统一，确保地方政府规章与中央政策和中央部委政策的协调，包括减少价格、税收、补贴和监管等方面的不同做法。

(四)加快政府职能转变，提高管理能力。在ppp项目中，政府成为公私合作的一方，政府和社会资本成为平等的民事主体。为确保ppp的风险控制和全过程监管，政府相关部门需要从以下几个方面入手:一是转变政治观念，加强自身能力建设；二是强化合同约束，通过合同关系明确各方的责任和投资回报机制，按照“风险控制能力最强的一方承担相应风险”的原则合理分担风险；三是对难以通过合同确定的事项建立公平的争议解决机制；第四，坚持公开透明，利用第三方机构和公众评估项目，监督项目实施；第五，继续推进国家示范项目建设，探索建立可复制、可扩展的标准范例，积累经验和管理能力。