财税改革3大任务进展不均衡 划分央地权责相对滞后

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今年是“十三五”规划的第一年，也是全面深化改革的关键一年。财税体制改革作为国家治理的基础和重要支柱，已经引起了社会的广泛关注。2014年6月，中央政治局通过了《深化财税体制改革总体规划》，以建立现代财政体制为目标，提出了三大改革任务:完善预算管理体制，完善税制，建立权责一致的体制。

今年是“十三五”规划的第一年，也是全面深化改革的关键一年。财税体制改革作为国家治理的基础和重要支柱，已经引起了社会的广泛关注。目前，哪些改革取得了成效，哪些改革尚未落地，急需推进？记者采访了中国社会科学院院士、财经学院院长高培勇。

深化财税改革的三大任务中，有两项取得实质性进展

“财税制度安排在国家治理的整体博弈中。它是最具“牛鼻”效应的要素之一，反映和承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方的基本关系。”高培勇说。

2014年6月，中央政治局通过了《深化财税体制改革总体规划》，以建立现代财政体制为目标，提出了三大改革任务:完善预算管理体制，完善税制，建立权责一致的体制。自该计划出台一年多以来，许多改革措施已经开始落地，效果正在逐步显现。特别是以新预算法正式实施为标志，预算管理体制改革取得实质性进展；随着营地改革的全面推进，税收改革取得了重要进展。

“财税体制改革的内容包括顶层设计和总体规划，以及实施路径和具体措施。有的内容甚至细化到预算、决算的编制方法和税种的要素。”高培勇认为，总体改革方案是“详细的”和“实际的”，在实际推广中“落地率”更高。

如深化预算管理体制改革、推进中期财务计划管理、规范地方政府债务管理等。，就是要从根本上解决支出不足和“乱借”的问题。税制改革有序推进，改革阵营逐步扩大到全国交通运输业、电信业、邮政业和一些现代服务业；煤炭资源税从价改革实施以来，2015年全国煤炭资源税征收333亿元，增长185亿元，增长125%，煤炭相关收费基金减少366亿元，总体负担减轻181亿元。

营改增消除了重复征税，为服务业的发展带来了巨大的活力。数据显示，2015年，中国第三产业持续改善，租赁和商务服务税收增长23.8%，软件和信息技术服务税收增长21.2%，互联网及相关服务税收增长19%。第三产业占国内生产总值的比重为50.5%，比第二产业高10个百分点；税收占54.8%，比第二产业高9.7个百分点。服务业的迅速崛起支撑了中国经济发展的一半。

“今年，改革营的改革将全面推进，这意味着每年的税收减免将达到几千亿元，这是对企业实实在在的资金支持。”高培勇认为，为了弥补减税造成的财政削减，中央政府决定分阶段提高财政赤字比例，以确保政府应承担的支出责任，表明政府推进改革的决心和责任。

中央政府间财政关系的调整需要准确地发挥和准确地落地

“当前，深化财税改革的当务之急是调整中央与地方的财政关系。”高培勇指出，目前财税体制改革进程还不够平衡，这与预算改革和税制改革的实际进展有所不同。作为深化财税改革的三大任务之一，中央与地方事权和支出责任的划分相对滞后。

高培勇认为，中央财政关系调整滞后的原因与改革内容设计不细致具体有关。就中央财政关系调整的两条主线而言，无论是“进一步理顺中央与地方的收入分配”还是“合理划分各级政府的权力与支出责任”，其内容都比较笼统，基本停留在统筹层面。至于怎么做，就没有进一步提及了。

例如，哪些税收被归类为中央税收或中央政府有更高的比例？哪些税被归类为地方税或在地方份额中所占比例较高？哪些公共服务项目具有区域性质，应明确界定为地方权力？哪些公共服务项目具有跨区域性质，应明确由中央和地方政府共同负责？显然，无论从哪个方面来说，这些问题都是不可避免或绕过的，我们必须弄清楚。

“还应该指出，本轮财税体制改革的三个方面不是简单的并列，而是一个有机的、相互联系的统一体。如果一个方面的改革相对滞后，不能与另外两个方面同步，形成合力，就会影响改革的整体效果。”高培勇说。

事实上，中央政府财政关系调整的相对滞后已经对财税改革的整体推进产生了“瓶颈”效应。营改增作为税制改革的一条主线，直接关系到地方主体财力结构的重大变化。这种改变和调整不是权宜之计，应该以体制安排为基础。此外，作为预算改革的一个基本目标，政府基金预算等非一般公共预算的模式将发生重大变化。当然，这种变化会影响到中央与地方财政关系的调整，尤其是中央与地方财政关系的调整。这种调整属于主要利益的分配，也应该以制度安排为基础。如果中央政府的财政关系调整滞后，不能及时扭转，那么本应发挥的“牛鼻”效应可能变成“拖累”效应。

以“分税制”为基础，充分调动中央和地方政府的积极性

中央经济工作会议明确提出，要加快财税体制改革，抓住中央和地方事权划分、支出责任划分等关键问题，完善地方税制高培勇认为，中央与地方的权责划分和地方税制的完善属于中央与地方财政关系的调整范围，关系到中央与地方积极性的发挥，需要脚踏实地地实施。

如何充分发挥中央和地方政府的积极性，提高改革的“落地率”？最近公布的《深化国税地税征管体制改革方案》提供了思路和样本，很多地方值得借鉴。

税收征管体制改革是深化财税体制改革的重要组成部分。此次发布的方案是在充分发挥国税和地税各自优势的前提下，推进服务深度融合、执法适度融合和信息高度聚合。在此基础上，通过理顺税收征管职责分工，不断推进税收征管体系和能力的现代化进程。

两个国税是“合作”而不是“合并”，这意味着国税机关的分工格局不会改变，这给了广大税务干部一个定心丸，稳定了“军心”；国家和地方税务机关的分离也意味着中央和地方政府是“分税制”而不是“分税制”，分税制财政管理体制的基础不会改变；国家和地方分税制也意味着要充分发挥“两个积极性”，而不是“一个积极性”，中央和地方财政关系调整的基调不会改变。将这三个层面的内容相互联系起来，可以看出，本轮税收征管体制改革是在充分发挥中央和地方政府积极性的基础上进行的，这是下一轮财政管理体制改革正式启动的前奏，也是国家治理现代化的一项基础性工程。

“上面千行，下面一针。中国经济社会发展和改革目标的实现是建立在发挥中央和地方政府积极性的基础上的。在经济发展新常态下，保持中国经济的快速增长更离不开地方创新和竞争力的生成。”高培勇认为，突破中央政府的财政关系调整？对冲，应该从共识出发，而不是以伤害当地热情为代价。合理划分中央与地方的事权和支出责任，有利于完善地方税收制度，改变地方财政收支管理权和平衡权长期“缺位”的状况，从根本上解决“酱油财政”问题——该给多少钱、该做什么、该给多少钱、该做多少事。

“调整中央财政关系迫在眉睫，刻不容缓。具体操作方案应得到地方政府的广泛认可和积极配合，并最终在中央与地方政府的有效互动中形成。毫无疑问，这项任务极其艰巨，但我们别无选择。”高培勇说。