每年社保就业支出将近两万亿 政府间责任待划清

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[目前，中国正面临着严重的减贫负担和人口老龄化。对社会保障的需求正在上升，但政府财政资源的增长率却在下降。有必要考虑各种社会保障的均衡发展]

在明确了社会保障责任的政府与市场的界限后，政府间的责任是当前中国面临的一个大问题。

上海财经大学最近出版了《国际社会保障趋势——政府对社会保障的责任》(以下简称《橘皮书》)。

上海财经大学中国公共财政研究所副所长余宏在接受《中国商报》记者采访时表示，随着社会保障相关支出在财政总支出中的比重逐年上升，政府间责任不清将会影响地方社会保障支出的落实和有效性。她建议，中国应理顺各级政府之间的社会保障支出分配，明确社会保障的权力和支出责任。

中央政府的社会保障责任不明确

于洪告诉《中国商报》记者，2015年，社会保障和就业支出为19001亿元，同比增长16.9%，连续三年超过财政支出总额的10%。其中，中央政府承担4.38%，地方政府承担95.62%。资金主要用于社会保险基金补贴，包括行政事业单位退休、就业补贴、城镇居民最低生活保障、自然灾害生活救助、农村最低生活保障等项目。

“但地方社会保障支出也包括中央转移支付，这符合中国财政体制的特点。大量转移支付的存在使得二者之间的支出责任划分缺乏规范，甚至处于模糊状态。随着社会保障支出在财政支出总额中的比重逐年增加，这种政府间责任不明确的现象将直接影响到社会保障支出在地方的落实和实际效果。”宇宏说。

她建议，中国应理顺各级政府间社会保障支出的分担，明确社会保障支出的权利和责任。全国范围内的基本社会保障权向中央政府转移，地方政府管理的区域社会保障权向地方政府转移，同时理顺权力、支出责任和转移支付之间的关系。

“对于中国的社会保障体系，研究小组进行了问卷调查。总的来说，人们基本上认可现行的社会保障制度，认为中央和地方政府以及财政可以做得更多。相对而言，年轻人对强制支付不满。今后，政府需要充分发挥社会保障的功能，也需要更详细地向公众解释社会保障的功能和意义。”该研究小组成员张毅副教授说。

就在今年8月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政分权改革的指导意见》，将适度强化中央财政权力，保障地方政府行使财政权力，减少和规范中央与地方之间的共同财政权力。

《意见》将基本养老保险、基本医疗卫生、城乡居民基本医疗保险等基本公共服务确定为中央和地方共同的财政事务，明确了各承担主体的责任。今后，中央政府将根据基本公共服务的受益范围和影响程度，以及权力构成要素和实施环节，分解细化各级政府的职责，避免因职责不清而相互推诿。

瑞典、新加坡和美国模式

不同国家的社会保障制度不同，政府承担的责任也不同。本《橙书》以瑞典、新加坡和美国为代表，对福利国家、强制储蓄和市场化社会保障模式下的政府责任进行了深入研究。

于洪告诉《中国商报》记者，在现代社会保障体系中，政府始终处于主导地位，但市场的作用不可忽视，政府应尊重市场在资源配置中的决定性地位。在总结了以上述三个国家为代表的三种典型社会保障模式后，回顾中国社会保障制度的发展演变具有一定的借鉴意义。

新加坡的社会保障制度以强制性储蓄为基础，体现了对机会和底线的公平思考。然而，随着人口老龄化和子女数量的下降，家庭保障正在弱化，而基金投资的介入使得新加坡的社会保障体系在未来可能会遇到危机；然而，美国倾向于自由主义，政府对社会保障体系的参与非常有限。然而，美国注重底线的公平，尤其是对老年人和穷人的保护，并注重分散社会安全风险。张毅在新闻发布会上说。

中国公共财政研究所讲师张牧阳认为，作为北欧福利国家的代表，瑞典社会保障体系的形成并非一蹴而就，而是经历了一个从无政府干预到少政府干预再到多政府干预的发展过程。自20世纪80年代以来，瑞典的社会保障体系也在向多元化发展。家庭和个人的作用正在加强，而政府的作用相对减少。

中国公共财政研究所讲师刘志国在研究了中国社会保障中的政府责任和现实问题后发现，中国的社会保障制度经历了计划经济时期、改革开放初期和中国特色社会保障制度的初步形成和不断完善。例如，自2004年以来，中国的社会保障进入了完善阶段，在此期间，政府的社会保障责任有扩大的趋势。社会保障项目有所增加，如老年保障制度和社会保障福利也显著增加。这一阶段最显著的特点是覆盖面的扩大。在社会救助和反贫困领域，政府表现出强烈的责任感。

截至2015年底，基本养老保险参保人数为8.5833亿人，城镇基本医疗保险参保人数为6.6582亿人，新型农村合作医疗参保人数为6.7亿人，参保率为98.8%。

“目前，中国面临着严重的减贫负担和人口老龄化。对社会保障的需求在增加，但政府财政资源的增长率却在下降，有必要考虑各种社会保障的均衡发展。”刘志国说道。

据报道，《橘皮书》已经连续六年出版，旨在帮助读者了解国外社会保障的发展和中国社会保障的发展趋势。