新设三大监督局 国资委打造监管闭环

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[摘要]中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏日前对《时代周刊》记者表示，监事会制度的加强是由于“中央企业大面积腐败”所致。

国有资产监管改革作为国有企业改革的重要起点之一，近年来有了新的举措。

10月26日，国有资产监督管理委员会(SASAC)在京召开新闻发布会，宣布成立三个新的督察局，取代原监事会工作局，具体负责对监事会反映的问题进行深入核实、分类处置、整改和监督，组织国有资产重大损失的调查，并提出责任追究意见。

《时代周刊》记者致信国务院国有资产监督管理委员会，询问相关信息。国有资产监督管理委员会新闻办公室回应称，采访函已转交给监察局，但截至发稿时尚未收到回复。

中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏对《时代周刊》记者表示，监事会制度的加强是由于不久前“中央企业的大面积腐败”。

刘纪鹏认为，自2000年《国有企业监事会暂行条例》颁布以来，国有企业监事会制度已在国有企业中运行了16年，而此前的“中央企业腐败问题频频发生，说明监管效果有待加强”。

国有重点大型企业监事会(以下简称“监事会”)由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业国有资产的维护和增值进行监督。监事会制度实施以来，除上海贝尔外，全国103家中央企业都代表国务院派驻监事会。

然而，长期以来，由于缺乏强有力的上层机构，无法解决同级监管问题，监事会往往无能为力。这一次，SASAC将整合内部资源，设立三个督察局(督察一局、督察二局、督察三局)，与监事会形成“一对一”的关系。

主管监事会工作的国资委副主任王文斌在吹风会上表示，监事会负责对监事会反映的问题进行深入核实、分类处置、整改和监督，组织国有资产重大损失调查，提出责任追究意见，形成完整的监督工作闭环。

中国企业研究院首席专家李进在接受《泰晤士报》采访时表示，三个监管局的设立和此前国有资产投资公司试点的设立，反映出SASAC的管理机制正在弱化，资本管理机制正在强化，“SASAC正在向监管者角色靠拢。”

监事会发现问题，监察局解决问题

在吹风会上，王文斌强调，加强监事会监督的首要措施是加强工作领导。根据设计，除原主管监事会工作的SASAC副局长外，增加一名委员会领导协助主管监事会工作，进一步加强对国有资产监管的领导。据《中国经济周刊》等媒体报道，新增加的监事会工作负责人是党委委员、国资委秘书长严晓峰。他还参加了10月26日举行的通风会议。

《泰晤士报》记者查看了国有资产监督管理委员会的官方网站，发现三大监察局都出现在“内部机构”栏目中。其中，第一监察局的职责是“按照有关规定承担国有企业监事会的日常管理工作”。它的主要机构是办公厅、一个办公室、两个办公室、三个办公室、联络处和研究室。第一分局局长(局长)为何云，副局长(副局长)方炳兴、张、吴督察。

《时代周刊》记者查阅了公众资料，了解到何云是国务院国有资产监督管理委员会监事会主席。三大督察局整合SASAC资源的基础是原SASAC督察局。官方网站上没有给出监督二、三局的具体情况。

李进介绍说，监事会与监察局“一个接一个”的本质是“监事会发现问题，监察局解决问题”。他说，与以前的监事会制度相比，监事会具有政府部门和权力部门的性质。“监事会报告问题后，监事会可以实施和执行。这将使监事会的职权从虚到实”。

监事会监督改革的第三部分是强化运行机制，以SASAC党委和主任办公会议、小组委员会领导和监事会主席为主体，形成领导决策、协调处置和监督报告等“三大平台”，促进监督结果的综合运用。

王文斌介绍说，第一个平台是监督汇报平台，由监事会主席负责。监事会承担具体工作。主要任务是发现和报告问题，督促落实企业自行整改的事项；第二个平台是协调处置平台，由管委会领导负责，三个督察局承担具体工作。主要任务是推进监事会监督检查结果的综合应用；第三个平台是领导决策平台，以SASAC市委、局长办公会议为主体，研究监事会工作中的重大问题，听取监事会主席关于企业监督检查重大情况的报告和监察局专项工作报告，实现投资者管理和监督的有机统一。

李进认为，三个平台的建立，实际上加强了SASAC与党委、监事会与SASAC的联系，形成了联动机制。“过去，监事会分散在各个企业中，与SASAC隔绝。孤立导致缺乏活力和权力，这削弱了监督的效力。”现在，SASAC党委、主任办公会、分管领导和监事会的联动机制是把监事会拉回SASAC的监督体系，赋予监事会权力。

这样，监事会发现的问题、监察局实施和解决的问题以及三个平台综合运用监督结果的改革框架基本清晰。这也是王文斌提出的“闭环”的含义。

国有企业监事会治理的难点

监督体制改革主要是针对国有企业监事会制度。监事会的职责是代表国家对国有重点大型企业国有资产的维护和增值进行监督，但其作用长期以来一直受到质疑。

目前，国有重点大型企业监事会有29个监事会办公室，每个监事会主席负责一至两个监事会办公室，每个监事会办公室负责监督几个中央企业。监事会主席均为副部级官员，表明国务院对监事会工作的高度重视。

据公开资料显示，十八大以来，监事会共对5684家中央企业和重要子公司进行了现场检查，出席企业会议10157次，发言20679次，对13家企业进行了集中检查，对53家企业的部分项目进行了境外国有资产检查，揭示了企业存在的12226个问题和风险，向国务院和SASAC提交了1362份报告。

从纸面上看，这张成绩单相当亮。对外经济贸易大学公共管理学院教授、国有企业专家李长安向《泰晤士报》记者表示，与独立董事一样，监事会的发展也需要在特殊的国内环境中得到改善:“事实上，做得不够好的不仅是国有企业监事会，还有中小企业监事会。”国有企业的监事会会做得更好，因为他们更加重视这一点。”

按照李长安的说法，对监事的专业要求其实很高，但目前监事会主席往往要分管三五个中央企业，他太忙了。监事会主席高冯涛负责联系中国航空空、中国粮库、中国棉花库、中国医药(600056，Buy)、中国华华(香港股票00370)、中国广东核电、中国建材和中国建材(香港股票0323)等8家央企

刘纪鹏告诉《泰晤士报周刊》记者，外部主管普遍退休:“在专业能力、专一性和精力方面似乎有一种无能感。”

一些中央企业内部人士抱怨说，监事会主席每年只参加一次年会，他的讲话往往很笼统，平时几乎感觉不到自己的存在。

李进认为，监事会在过去实际上并没有真正意义上的主管机关。监事会工作局本质上是一个协调部门，为监事会主席服务，而真正调查和落实企业存在问题的往往是纪检、审计部门。

刘纪鹏认为，监事会未能发挥其应有的作用与权责不清有关:“例如，国有企业发生的大规模腐败现象，是在国有企业监事会主席的监督下发生的，他们应该承担责任。有人要惩罚吗？监事会主席能站出来承担责任吗？”

另一方面，监事会的激励机制还有待明确。“监事会应该调查和处理多少案件，应该作出多少回报。这些都应该规定。”李长安表示，监事会成员的积极性不够，无法充分发挥其监督权力，充分展示其治理能力。

刘纪鹏说，“第一，没有约束性责任；第二，没有动机；第三，他们不熟悉专业；退休的领导干部一般担任主席。”。这些都决定了中央企业存在的管理风险和腐败作风问题，这些问题仍然需要认真审视。

改革将走向何方？

党中央、国务院高度重视国有重点企业监事会工作。在刚刚闭幕的全国国有企业党建工作会议上，习近平总书记强调，要突出监督重点，加强对关键岗位和重要人员特别是高层领导的监督管理，完善“三大一大”决策监督机制，严格日常管理，整合监督力量，形成监督合力。

在10月26日国资委召开的吹风会上，王文斌回应了习近平总书记的监督要求:“为深入贯彻落实金平总书记在全国国有企业党建工作会议上的重要指示精神，张毅书记、肖亚青主任将对改革和监督体制机制进行全面部署，充分发挥监事会的作用。”

2016年6月1日，中央第14检查组向国资委党委提交的检查报告显示:“实施监督不力，存在越位、错位、不到位等问题，问责制度不健全，监督力度不够。中央企业存在的一些问题亟待解决。”

李长安表示，中央政府对SASAC施加的压力主要集中在监管层面，这反映了SASAC“从管人管资到行使投资者职责，以监管为主体”的角色转变。“在过去，SASAC有过多的管理和不足的监督，这导致了监督的情况。现在这种情况终于开始消失了。”

值得注意的是，自今年初以来，SASAC正在加快将业务责任与监督责任分开的进程。7月14日，SASAC宣布7家新企业开展国有资本投资公司试点。此前，SASAC在中粮集团和SDIC设立了国有资本投资公司试点，并在24个省级国有资产管理公司中重组设立了50家国有资本投资运营公司。改革完成后，将形成一个三级结构，由SASAC监管国有资本投资并经营公司，由国有投资公司监管由其出资的企业，由企业负责经营。

李长安认为，随着企业层面改革的加快，对SASAC加强监管能力的要求越来越高。SASAC的监督体制和机制改革就是响应这一要求，其出发点是在各重点国有企业中设置监事会。

李进表示，过去国有企业改革忽视了监管层面的改革，但监管渗透到了改革的各个方面，包括混合所有制、国有资产投资运营、中央企业重组、一带一路反腐倡廉和重点项目运营等，给监管部门提出了新的任务。"首先，监事会应该参与和联系."在下一步工作中，如何发挥好监督作用还存在一些新问题。

刘纪鹏表示，除了解决“如何监督新形式”的问题，监事会还必须解决自身的工作机制，包括责任和激励制度:“监事会的建立为解决监事会的工作机制铺平了道路。”

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