政府存款高企的原因与对策

本篇文章3570字，读完约9分钟

自2016年以来，政府存款持续增加，地方债务发行总量大幅增加。金融业正面临着高存款和高负债并存的局面。据统计，8月底，全国政府存款余额(含国库现金管理商业银行定期存款余额，下同)达到4.3万亿元，创历史同期新高；与年初相比，增长1.03万亿元，同比增长5.4%。其中，国库现金管理商业银行定期存款余额为1.01万亿元，占政府存款的23.4%；活期存款3.29万亿元，占76.6%。就增长率而言，自2012年下半年以来，国家政府存款一直在波动。从2012年下半年到2013年底，政府存款快速增长；从2014年到2015年，增长率波动并下降，直至出现负增长；2016年，它再次进入快速增长渠道。从结构上看，自2015年2月启动地方国库现金管理试点工作以来，国库现金管理商业银行定期存款占政府存款的比重不断上升。截至2016年8月末，国债定期存款余额占比23.4%，比2015年1月增长16.7个百分点。

政府存款高的主要因素

(一)土地出让收入增长迅速，大量土地收支盈余资金存入国库。2016年1-8月，全国土地出让收入2.00万亿元，同比增长14.0%，累计增速为2015年以来最高。土地出让支出(不含专项债务支出影响)为1.55万亿元，土地出让收支余额约为4582亿元，约占当年新增政府存款的44%。土地收支的大量余额存入国库，这主要与我国年度土地收支不平衡、土地收支管理与市场发展不相适应有关。

一是土地出让预算收入与实际收入差距较大，收支平衡增加。目前，我国土地出让收入预算的编制主要依据去年的土地出让收入、年度土地供应计划、拆迁计划、土地价格水平等因素。这种编制方法往往滞后于市场的发展和变化，导致实际土地出让收入与年初预算之间存在较大差距。当实际土地出让收入明显高于土地出让收入的预算水平时，土地收支平衡将急剧上升。由于2015年中国土地市场低迷，土地出让收入减少，2016年地方政府减少了土地出让支出预算。2016年，土地市场活跃，土地出让收入大幅增加，土地出让收支出现大量结余。

二是土地出让收入纳入资金预算管理，限制了资金的整体使用。我国土地出让收入属于政府性基金的预算管理，遵循“以收定支、专款专用、结余资金下一年度安排使用”的原则。这种管理模式导致大量土地结余只能专款专用，不能纳入公共预算管理和整体使用。这也导致近年来我国土地流转剩余资金逐年滚动增长，促进了政府存款规模的扩大。

(2)地方政府债券资金发放和置换缓慢，推高了政府存款。2016年1月至8月，全国共发行地方政府债券4.81万亿元，仅6月份就发行地方债券1.02万亿元，占1月至8月发行债券总额的21.4%。地方政府债券发行预算缺乏约束，基层政府存在超额申报可置换存量债务或扩大新债券发行规模的现象，导致部分地方政府债券资金无法及时发放或置换。

第一，一些地方政府虚报可置换的存量债务规模，过度申请债券发行和贷款资金，导致没有明确目的的债券资金存入国库。省级政府部门在确定地方政府债券发行计划时，一般根据拟置换的债务余额和市、县政府部门上报的年度新增债券计划，汇总全省地方政府债券发行计划。为了获得更多的债券资金，一些基层政府虚报新的债券发行规模和待置换的债务余额，导致目的不明的债券资金流入国库，推高政府存款。

二是土地出让收入大幅增加，部分抵消了新增债券的资金需求，导致地方债务资金沉淀。2016年各级政府发行的新债券主要用于弥补地方政府公共预算和基金预算的赤字。2016年，土地出让收入大幅增加，基金预算支出充足，在一定程度上减少了对新发行债券基金的需求，导致新的专项债券基金沉淀。

第三，债券利率低，债权人没有动力提前更换。根据现行规定，地方政府必须继续替换2016年到期的本金，并在替换2015年到期的本金后继续替换。由于2016年及以后到期的债务利息较高，以及当地金融资源较好的地区违约风险较低，债权人通常不愿意提前更换低息债券。例如，各市县国库中存放的地方政府债券资金占本市今年已发行债券资金总额的10%以上，且大部分是尚未到期的资金，商业银行不同意提前置换。

(3)项目预算管理粗放，资金审批耗时长，项目资金存入国库的现象没有得到缓解。中国的预算支出分为基本支出和项目支出。基本支出是各级政府部门的基本运作，大部分是刚性支出，占比小，相对稳定；项目支出是各级政府部门在预算年度具体活动的财务需求。与基本支出相比，项目支出具有金额大、周期长、项目间资金安排差距大等特点，是预算支出的最重要组成部分。目前，我国项目支出存在预算管理粗放、实施进度落后等问题。结果，列入预算安排的资金无法及时拨付，甚至项目无法实施，资金长期滞留国库，绩效考核和监督制度不健全。

首先，项目储备的缺乏导致“钱和其他项目”，项目资金的过度使用导致更多的剩余资金。据调查，由于项目储备不足，许多市县在年初预算安排的基础设施专项资金中没有对接具体项目，只是明确了预算资金的额度。项目确定后，逐项对接，预算安排广泛。此外，项目资金申请缺乏有效监督，地方政府或部门经常超额申请项目预算，导致预算超过项目实际所需资金，剩余资金存入国库。

第二，项目预算庞大，缺乏有效的约束。项目预算支出编制粗放，与项目实施进度不匹配，支出进度滞后，推高了政府存款。根据现行制度，如果预算通过的项目资金在两年内未能及时支付，将由财政部门收回用于预算安排。但是，大部分回收资金的项目将继续申请资金，并在下一个预算年度通过预算。这项规定未能对项目资金的使用形成有效的限制。同时，由于法定刚性增长，教育、科技等方面的预算支出有更多的存款。据调查，一个县两年内预算安排的教育经费仍有上亿元。财政收回结余资金后，县教育局重新申请预算，继续使用原有结余资金。

三是项目资金审批环节多，审批权限过于集中，耗时长。一方面，有很多审批环节。经全国人民代表大会批准的项目，项目主管部门申请使用项目预算资金时，需同时向上级主管部门和同级财政部门提出申请，经审查合格后，报同级政府审批。一般需要市(县)政府审批，项目审批时间长，资金相对滞后。例如，一个县规划、建设和旅游局向县财政局提交棚户区项目资金申请报告，从提交申请到资金拨付总共需要20个工作日；另一方面，审批权限过度集中导致效率低下。目前，地方建设项目的资金审批权高度集中在地方政府的个别领导身上，以防范资金风险，但同时也降低了资金运行效率，增加了资金流转的程序。

以上是基于政府存款统计口径中“名义政府存款”数据的调查分析。此外，“实际政府存款”还包括未正式纳入地方国库现金管理试点的商业银行定期存款，一些地方财政部门将财政资金从国库转移到商业银行，或将财政资金作为定期存款转移到专门的金融账户或融资平台公司账户，以获得更高的回报，从而降低纳入评估的财政存款规模。如果我们考虑这部分资金，实际上，地方政府可用的资金远远超过政府存款。这部分金融资金没有真正投入实体经济，影响了金融资金的有效振兴。

政策建议

(一)将土地出让收入纳入公共预算管理，调整土地出让收支的预算属性。将土地出让收支从政府性基金预算调整为公共预算，重新界定预算属性和收支范围，提高各级政府利用公共预算协调和控制经济发展的能力。同时，提高土地收支预算的执行力和约束力，促进土地出让收入的规范化管理和预算准确性。

(2)完善地方债券发行管理制度，强化监督问责机制。一是完善地方债券发行管理制度，科学制定地方债券发行计划，规范债券资金管理和使用。二是强化监管和问责，建立问责机制，严肃处理超额申报债券发行计划、虚报债务规模、改变债券资金用途等违规行为，加强对地方债券发行计划申请、债券资金使用、债券置换完成进度的监管，确保债券资金安全有效使用和债务风险可控。

(3)完善项目实施准备工作，优化项目预算管理和资金申报制度。一是积极推进项目库建设，定期更新项目库，建立项目动态调整机制，加强仓储项目前期可行性论证，提高项目科学统筹，确保项目执行。第二，科学论证项目实施进度，细化项目预算，预算安排与项目对接并举，提高预算支出进度的准确性，避免“钱与其他项目”。三是建立问责机制，严格审查多次产生盈余资金的项目。同时，简化项目资金审批流程，完善领导审批制度，适当下放已通过预算的项目资金审批权限。

(4)完善财政储备评估指标，促进剩余资金向实体经济投资。首先，正确对待存货评估，避免因评估而调整支出计划和投资方向。二是调整库存余额相对水平和资金保障水平的统计口径。存货余额应与实体经济的最终支出进行比较，以避免地方政府利用现金管理的流出增加月度平均存货流出，进而提高考核排名。第三，加大对振兴剩余资金的评估力度，实时跟踪振兴进度，推动剩余资金投向实体经济。

(作者是中国人民银行福州市中心支行副行长)