两份重要文件相继出台

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政府在公私伙伴关系项目中的表现将受到限制

最近，党中央、国务院发布了《关于深化投融资体制改革的意见》(以下简称《意见》)，明确提出要加强企业投资管理，充分激发社会投资的动力和活力。国家发展和改革委员会认为，这一《意见》是当前和今后推进我国投融资领域供给侧结构改革的顶层设计，是在新的起点上深化投融资体制改革的纲领性文件，是在新的经济常态下发挥投资作用的重要举措。贯彻落实好《意见》，既有利于当前，也有利于长远，对稳定增长、调整结构、改善民生将发挥重要作用。

《意见》还在特许经营和公私伙伴关系领域发布了重要的政策信号。首先，对企业的投资越来越广泛，而对政府的投资越来越严格。对于经营特许经营或ppp项目，政府的贡献可能会很小。其次，特许经营和ppp项目的融资问题有望得到缓解，信息披露和项目监管将逐步走上正轨。第三，特许经营模式不会退出历史舞台，最大的可能性是它将成为ppp广义上的两种主要模式，适用于不同性质的项目。

国家发展和改革委员会有关负责人表示，当前最重要的任务是认真落实《意见》。为此，国家发展和改革委员会将进一步与有关部门和地方制定具体的分工意见，明确有关部门和地方的职责和任务，以及结果的形式和完成期限。同时，我们要求各地抓紧实施工作，特别是各地要结合本地区实际情况，制定实施意见，争取尽快完成各项改革任务。

与此同时，财政部《ppp项目财务管理办法》(以下简称《办法》)也于本月进入征求意见阶段。鉴于ppp模式推行以来，社会资本一直关注和担忧的地方政府信用问题，《办法》提出政府不作为将被扣除。

那么，这两份文件对解决ppp模式存在的问题有多大影响？

据悉，《办法》提出地方政府信贷将成为政策重点，政策明确将ppp支出纳入预算管理。如果地方政府不履行合同，上级财政将直接从相关资金中代扣代缴。

事实上，自去年以来，围绕公私伙伴关系项目出台了相关政策，这改善了对地方政府财政承受能力的评估和项目确定。随着ppp项目的支出被纳入地方财政预算，地方政府的绩效逐渐受到制约。

最受关注的政策文件是财政部于2015年4月发布的《政府财政能力和社会资本合作项目示范指引》(以下简称《指引》)。它最大的亮点在于将公私伙伴关系资金纳入预算管理，并对不顾实际财力盲目参与公私伙伴关系项目的地方政府进行监管。

根据《准则》的要求，所有公私伙伴关系项目每年都需要从预算中安排，支出在一般公共预算中的比例不应超过10%。省级财政部门可以根据本地情况和当地实际情况确定具体比例，并报财政部备案，同时予以公布。

据行业分析师称，ppp项目占公共预算的比例不到10%，这是一个相对合理的范围。与之前的《征求意见稿》中规定的5%的比例相比，它赋予了地方政府一定的自由裁量权。

目前，ppp运行的指导性文件已基本系统化，ppp运行的基本规范性文件已逐步形成。财政部正在其公私伙伴关系示范项目中实施这些政策和规定，并通过建立基金银行来促进更多的项目。

本月已进入征求意见阶段的《办法》的主要内容是地方政府不履行合同时的扣款机制和将ppp支出纳入预算管理，以确保地方政府在ppp项目中履行合同的能力，解决地方政府的信用问题，减少社会资本对政府信用的损害。

据了解，《办法》要求，每年7月底前，行业主管部门应根据当年ppp项目的合同协议，结合今年的预算执行情况和支出绩效评价结构，对下一年度应纳入预算的ppp项目收支金额进行预算。同时，上级财政部门应督促下级财政部门严格履行ppp合同。未按时足额缴纳政府性收费或提供社会资金补贴的，按合同办理。如果法院判决后仍不执行，上级财政将直接扣压相关资金，支付给项目公司或社会资本。

《办法》对地方政府支付ppp项目的限制有利于契约精神的构建，直接触及当前的痛点。但是，相关专家指出，支付约束不应该变成ppp的刚性支付，项目前期是否跟上，后期的绩效考核是否到位，都应该与支付约束务实地结合起来，否则会加剧地方债务的膨胀。

此外，鉴于中国私人投资严重下降，在ppp项目中，许多业内人士报告称，“国家进退”现象趋于严重。例如，国有企业正在成为ppp项目的主要推动者，国有企业正在获得订单。项目融资、项目落地等多角度竞争优势(Aiji、净值、信息)非常显著，尤其是在大型项目中，这不可避免地会导致一些项目的民间资本想进入却无法进入。如何解决这些问题也在《办法》中有所体现。其采购条件规定，应依法选择合作伙伴，不得在不合理的条件下对合作伙伴实施不同或歧视性待遇。积极鼓励民营企业和中小企业参与，依法允许外商投资企业参与。同时，《办法》也高度重视低价竞争和信息披露。

事实上，在《办法》和《意见》颁布之前，决策层的许多文件和行动已经表明，他们重视投资“国家进退”和市场公平竞争的问题。例如，今年5月，国务院办公厅要求对促进私人投资政策的执行情况进行特别监督。其中，重点监管是否存在市场反映的民间资本进入门槛高、困难多、阻力大等问题，是否存在民间投资不能享受与其他企业相同的财政补贴、土地供应、贷款利息补贴、水、电、热价格等问题。，从而创造一个公平竞争的投资环境。

专家指出，在逐步完善ppp等多种制度模式的过程中，我们可以期待程序上的公平，但更重要的是依靠企业自身的力量。在完全的市场竞争下，民营企业可以在ppp项目中占有一席之地。国有企业可以与民营企业形成生态合作关系。国有企业可以找到高效的民营企业参与项目，从而提升整体服务水平，最大化项目机会，实现合作共赢。因此，实力雄厚的民营企业仍将获得ppp项目应有的份额。

因此，《意见》提出，金融机构依法适度持有企业股权的试点，将有助于小微企业、创业企业等轻资产企业拓展银行融资渠道。