工棚改革的变化已经到来，2019年许多地方的目标是“减半”，工棚改革已经进

最近，许多省市相继进入地方两会，2019年棚户区改造计划也相继出台。在过去的一年里，工棚改革的货币化政策引起了许多讨论，工棚改革的任务仍然全年超额完成。然而，随着货币安置政策的收紧，许多地方降低了2019年的目标和任务。在因地制宜、防控重大风险的背景下，稳定将成为2019年棚改的主旋律。

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一个 超额完成2018年的任务

自2008年中央政府启动经济适用房项目以来，工棚改革一直处于加速阶段。

据数据显示，从2006年到2011年底，全国共翻新各类棚户区1000多万套。截至2014年底，这一数字上升至2，080万台，而从2015年至2018年，总共启动了2，442万台。根据这一统计数据，中国有超过4500万套棚屋被以各种方式翻新。

其中，21世纪经济研究所的分析师注意到，自2015年以来，中国的实际棚户数量一直高于计划数量。(2014年至今，中国棚户区改造计划数分别为470万、580万、600万、600万和580万，而中国棚户区改造计划实际数分别为470万、601万、606万、609万和626万。)

据不完全统计，在已召开地方会议并发布政府工作报告的省市中，除甘肃、青海等少数省份外，2018年实际完成的棚子数量与目标数量持平或未完成，多数省份“超额”完成任务。其中，北京的目标是23600台，完成34300台，超过45%；浙江计划29.2万台，完成40.6万台，超过39%。江苏规划21.5万台，完成25.62万台，超过19%；江西有78800台，其中329000台已建成，超过18%。

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这与棚改的推广阶段有关。在2015年之前，工棚改革主要基于实物安置。2013年，国务院将棚改目标从304万下调至232万，财政压力被认为是主要原因。此后，2014年，央行开始向PSL发放抵押贷款补充贷款，PSL开始承担提供棚改资金的任务。在政策性金融的帮助下，工作周期短、操作简单、成本低、能有效消除地方库存的货币化安置模式逐渐成为棚改的主流。2015年，棚改货币化安置的比例从2014年的约9.0%跃升至29.9%。国务院2016年和2017年政府工作报告中明确提出“提高货币化安置比例”。

经过多年酝酿，工棚改革的巅峰出现在2018年。21世纪经济研究所的分析师发现，2018年某些领域的改革力度达到历史最高水平。以浙江省为例，2018年不仅新开工40.6万套棚户，完成年度目标任务的139%，而且棚户区改造基本完成33.3万套，投资1642亿元，分别完成年度目标任务的170.9%和234.5%。

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这是由政策和市场的双重作用造成的，主要取决于三线和四线城市。

在政策层面，棚改已成为地方政府决策的一个重要起点，尤其是对三、四线城市而言，两者紧密结合。2017年底，全国住房工作会议提出，2018年一些存量较大的三、四线市县要继续做好去库存工作。根据去库存化政策，一些三线和四线城市的首付比例仅为20%。同时，国务院常务会议决定实施2018年至2020年棚户区改造三年计划，确定改造1500万套棚户区的目标。

在市场层面，在热点城市受到严密调控的背景下，在房地产行业轮换的影响下，资金和需求开始向三、四线城市溢出，一些开发商开始开发三、四线城市的高周转模式。三线和四线城市比一线和二线城市晚一年进入这一周期的高点，地方政府加强了在有利市场驱动下推进改革的意愿。在一些地方，棚改的范围甚至扩大到一般城镇，而在另一些地方，楼龄短、结构相对安全的住宅建筑也被纳入棚改的范围。

二 2019年，许多地方的棚改势头放缓

1月27日，浙江、上海、贵州、陕西、重庆等省市的地方人大开幕。许多政府的工作报告在2019年生计保护计划中提到加强经济适用房建设。根据此前在各地召开的住房工作会议，地方政府将在新的一年继续推进棚户区改造计划。

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然而，据统计，与2018年“快速发展”相比，2019年棚改目标有所下降，降幅更大。其中，山西已从12.52万台减少到3.26万台；河南从50万台减少到15万台；四川从25.5万台减少到15万台；北京也从23600台减少到11500台。

根据这种解释，一些媒体表示，2019年工棚改革的目标可能会大大降低，整体降幅可能会超过一半。对此，克里房地产研究团队发表的评论指出，从已公布的2019年19个省市棚改目标来看，整体减幅较2018年计划开工率约为21%，与国家棚改计划的减幅一致。

省市之间有起有落。其中，广西、辽宁、陕西、重庆等6个省市计划在2019年开工建设，同比有所增加，而江西、湖北、河北等3个拥有20多万套棚架的省份计划在2019年开工建设，同比持平或略有下降。早期大量改革的省份纷纷进行回调，这符合客观规律和市场预期。例如，在河南省，2018年棚改的实际数量已经达到2016年的1.8倍，预计2019年的计划目标也将回落。

根据国务院常务会议的安排，2018年至2020年棚户区改造三年计划确定了1500万套棚户区改造目标。根据事业部年度计划，2018年将达到580万台，2019年和2020年将保持在460万台。

三 工棚改革政策已经收紧

无论目标是减半还是下调21%，工棚改革都将在2019年迎来一个政策拐点，而放缓已成为一个主要趋势。

2018年上半年，三线和四线城市房价的快速上涨引起了关注。有人认为棚改的货币化政策是三、四线城市房价上涨的原因之一。尽管住房和城乡建设部在2018年7月举行了一次会议否认这一说法，但住房和城乡建设部也建议根据当地情况促进棚改的货币化。对于商品房存量不足、房价上涨压力较大的地方，要有针对性、及时调整棚改安置政策，采取多种方式新建棚改安置房；凡有大量库存商品住房的地方，我们可以继续推进住房货币化改革。

而更大的收紧信号将在年底发出。去年12月，住房和城乡建设部发布的《2019年棚改规划》明确提出取消政府购买棚改服务的模式。对于新开工的棚改项目，不允许以政府采购服务为名进行借款或变相实施建设项目，但需要发行地方政府债券(棚改专项债务)进行融资。

根据过去几年的情况，棚户的货币化安置在当地房地产市场的去库存化过程中起着关键作用。然而，与2017年三、四线市县强调去库存化不同，此外，在2018年底召开的全国住房和城乡建设工作会议上，“去库存化”的相关表述几年来第一次没有提及，认为去库存化任务分阶段结束。

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据了解，2018年10月，住房和城乡建设部在部分省市召开座谈会，研究2019年棚改政策。一些地方明确指出，如果棚改融资政策从政府购买棚改服务模式转变为棚改专项债务，将难以实现项目收益与融资之间的自我寻求平衡。据机构统计，2018年棚户区改造专项债券总发行规模仅为3100亿元左右，棚户区改造年投资超过1.7万亿元。换句话说，当我们继续推进工棚改革时，不知道“钱”从哪里来。研究表明，仅通过特别债务难以满足2019年改革的资金需求。

据天丰证券测算，2019年棚改资金需求约为1.3万亿元，政策性银行贷款和专项债务总额为1.17万亿元。然而，在取消政府采购服务模式后，保守估计2019年将有6000亿的专项债务额度用于棚改，因此仍有近6000亿的资金缺口。

四 摘要

戴德梁行首席政策分析师魏东祥从市场角度观察到:“棚改的货币化政策确实能在很大程度上改善民生，帮助棚户区居民提高生活质量。然而，自2015年以来，中国房地产市场一直呈持续上升趋势。在一线和二线城市限购的背景下，一些热钱也在末班车心态的引导下流入三线和四线城市，推高了当地房价，扩大了有效需求。，导致房价高于实际价值，因此，工棚货币化的政策调整适应了当前的市场形势。”

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益州研究院智库中心主任严跃进认为，当前各地工棚改革目标的调整，体现了“一城一策”的方向。可以预计，2018年许多房价上涨过快的城市，尤其是东北、西北和西南省会城市，房改政策将略有调整。当然，新的形势是国家发展和改革委员会加大了对轨道交通建设的支持力度。事实上，轨道交通沿线的棚改不会减少，这也是政策调整下的一个新的市场机遇。

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