多地摸底清查隐性债务 专家建议对症下猛药整顿

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有效防控地方政府债务风险是今年防范和化解重大风险战役的重要内容之一。证券日报记者了解到，最近，内蒙古自治区，重庆市，山东省，四川省等地开始彻底检查隐藏的债务。接受记者采访的专家表示，中国地方隐形债务不容易统计，必须采取一揽子措施有效处理隐形债务，使其逐步向显性方向发展。

具体来说，内蒙古自治区主席卜晓林在1月24日召开的内蒙古第十三届全国人民代表大会上说，要采取有效措施解决政府债务率普遍偏高的问题。此前，内蒙古自治区阿拉善盟召开专题会议，研究全盟政府债务化解工作，要求进一步逐项清理政府债务，全面摸清债务基础，明确债务主体、来源、用途、偿还期限和时间。

近日，重庆市财政局和重庆市审计局联合召开全市政府债务管理工作会议，部署政府债务清算、检查和报告工作，正式启动新一轮政府债务风险防控工作。会议反复强调，此次清理是最彻底、最全面的清理，要摸清底数，分析揭示风险点，并将清理结果作为今后债务责任追究的依据，通过清理和自查，构建全市政府债务管理分布全景图。

1月19日，四川省绵阳高新区召开工作会议，调查清理高新区的隐性债务。会上，对政府隐性债务调查工作进行了详细解读，明确了调查对象、时间安排和工作程序。

1月10日，乳山市委书记周冰在全市经济工作会议上说，“从本月1日起，全省系统地检查了地方政府的隐性债务，全市也要成立专门的工作小组。”认真组织调查和测绘工作，确保真实性和准确性。”

专家认为，隐性债务是指个别地方政府通过融资平台公司、ppp、政府投资基金、政府采购服务等非法或变相借贷的债务。

“无形债务不利于统计。我国发达地区和欠发达地区都不同程度地存在着隐性债务。如果算上国内的地方无形债务，还没有一个比较完整、准确的数字。”1月30日，吉林省财政科学研究所所长张逸群在接受《证券日报》采访时表示，这是在维护金融稳定、防范全国金融风险的大背景下采取的一项重要举措，要逐步明确无形债务，否则无形债务在监管体系之外很容易出现问题和风险。因此，隐性债务的逐步显性是发展的必然。

根据财政部近日发布的数据，截至2017年12月底，全国地方政府债务余额为164706亿元，控制在全国人大批准的限额内。其中，一般债务103322亿元，特殊债务61384亿元；国债147448亿元，非国债17258亿元。

国务院发展研究中心原副主任刘世锦最近指出，2018年，重大金融风险特别是地方政府债务风险应该得到防范和化解。地方债务“显性债务”仍是可控的，隐性债务的规模难以估计。在一些地方，它已经超过了“显性债务”，风险因素不断积累和暴露。

个别地方政府违法违规或以各种方式变相借钱，形成的隐性债务风险不容忽视1月30日，民生证券研究所高级研究员朱振鑫在接受《证券日报》采访时表示，中国地方债务余额尚未达到上限，地方债务风险总体可控。

值得注意的是，地方隐性债务风险主要集中在基层政府。去年12月25日，全国人大常委会委员李说，隐性债务集中在市县两级。部分地方融资平台公司的关联债务是隐性债务的主体，部分隐性债务的相应资产流动性较弱。

张逸群认为，造成地方隐性债务的原因是多方面的，关键在于隐性债务中政府拥有的债务数量。过去，有些地方乱作承诺和担保，甚至不排除有些地方在国家明令禁止后，仍然违反规定作出承诺和担保债务。这是地方政府对政治成就的错误看法以及地方和个人利益驱动的结果。

“以前财政部下发文件清理地方隐形债务，但有些地方对政策缺乏正确认识，没有抓住。这部分债务的实质属于地方政府债务；与此同时，一些无形债务是通过地方融资平台、企业、社会机构等手段形成的，而一些无形债务是地方政府为发展建设需要而形成的，或者是多年积累和存放的。此外，仍有一些债务难以确定，而且有各种各样的利益。”张逸群说。

刘世锦表示，近年来，通过地方专项资金、产业投资基金、ppp等方式，一些实际上需要地方政府承担还款责任的债务已经形成。目前，一些风险因素已经暴露出来，必须引起重视。

财政部、国家发改委ppp专家库专家、北京融邦瑞明投资管理有限公司总经理陈敏日前向记者表示，为了纠正ppp项目实施过程中的偏差，提高ppp项目入库项目的质量和信息披露的有效性，财政部出台了进一步规范ppp项目运作的文件。 促使所有参与者更加重视规范运作和项目管理，防范和控制金融风险，防止地方政府隐性债务的上升。

张逸群指出，治理隐性债务应从各级政府和每一个负责债务的主体入手，抓住重点和症结，不要害怕暴露问题，这样更有利于解决问题。然而，管理无形债务比管理显性债务更加困难，内部关系更加复杂。

中国财政科学研究院院长刘尚希指出，地方政府债务正在快速增长。从制度角度看，缺乏资本预算的政府预算体系是不完整的，政府预算分散化和碎片化带来的预算管理软约束是近年来地方政府债务膨胀的制度原因。

刘尚希表示，政府债务快速增长存在两大风险，一是到期无法偿还的流动性风险，二是政府过度投资造成的挤出效应，拖累经济。当前政府债务主要是基础设施项目投融资形成的债务，下一期政府债务主要是养老金缺口；许多省份的养老金入不敷出。到2020年，许多省份将耗尽他们的养老金，他们的债务将迅速增加。

“养老金缺口在未来是否会转化为债务问题，取决于经济发展的质量和结构转型的程度。”张逸群表示，中国的经济结构调整和转型非常成功，目前养老金缺口不会变成债务问题。然而，如果未来经济增长质量没有达到新的水平，养老金缺口将很容易成为下一个债务问题，这将不会促进经济发展，但将成为经济发展的负担。

如何有效遏制隐性债务？刘世锦建议:首先，我们必须稳定杠杆率，不再增加杠杆率，并花一些时间来降低杠杆率，这样我们就不能再增加潜在的风险；其次，要通过软着陆的方式解决问题，防止处置不当引发新的风险。其次，要着眼长远，下决心解决各级政府和国有企业的软预算约束问题。缩减资产负债表将是一种选择。

刘尚希指出，要有效应对政府债务风险，就应该跳出债务本身，从投资的角度关注债务的使用。过去，控制债务风险往往从发行债券的规模开始，忽略了债务投资的使用效率。如果政府债务使用得当，收入可以弥补成本，债务风险可以控制。

张逸群建议采取四项主要措施来处理无形债务:第一，对无形债务进行筛选和分类。无形债务不是无形债务，可以对其规模、性质和年份进行筛选和分类，以了解它们；第二，因地制宜，抓住债务资金链中可能出现问题的关键节点，集中精力，疏而不漏，对症下药，有的放矢；三是建立政府信用保护机制和无形债务墙，坚决消除不属于政府债务的无形债务，防止无形债务转嫁给政府；第四，属于政府债务的无形债务应区别对待。资产、经营、效益和变现的无形债务应规范并合理化解；对于资产不全、资本运营困难、效率低下或无效的债务，要建立和完善债务风险防控预警，分清时间和性质，明确责任，制定地方政府隐形债务处置方案、偿还计划和时间表，并通过进一步优化政府投资结构、提高投资效率、盘活债务资产、在政府承受能力范围内配置资金等方式逐步解决。

朱振新表示，为防范和控制地方政府债务风险，有效化解隐性债务，必须加快财税体制、行政管理体制和金融体制改革。建议在财税体制改革中推进财权和支出责任划分改革，明确政府与国有企业的投融资界限；在行政管理体制改革中，要加强对地方非法借贷的问责，控制地方官员的道德风险。在金融体制改革中加强金融监管，引导金融机构回归资产管理性质，禁止非法担保。