李宇嘉：宅基地“三权分置”改革将让农民充分享受制度红利

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李玉佳

近日，国土资源部部长蒋大明表示，中国将探索宅基地所有权、资格和使用权的分离，实行宅基地集体所有，保障农民宅基地的资格权利，适度放开宅基地使用权。

正如江大明所说，这是一个重要的理论和实践创新。它赋予农民更多的产权，分享改革开放的红利和资产溢价，解决城乡发展不平衡和农民增收后劲不足的问题。通过促进城乡要素平等交换，农村集体土地和国有土地可以平等进入市场，在同一个地方享有同等权利，建立统一的城乡建设用地市场。

十八届三中全会以来，中国对集体土地制度改革进行了系统、全面的顶层设计，即从确认权利和试点转移，到2020年建立统一的城乡建设用地市场，最终赋予农民平等的土地权利，实现城乡一体化。十八届三中全会后，集体经济中的“三块土地”(耕地、集体所有的建设用地和非经营性宅基地)改革全面加快。

由于集体土地关系到民生、社会稳定、耕地红线和8亿农民的生态保护，制度问题相当复杂，实践中采用了由易到难渐进改革的一般路径。

首先，在“三块地”改革试点之初，中央政府提出要坚持“土地公有制的性质不能改变，耕地红线不能突破，农民利益不能受损”的三条改革底线；其次，集体土地流转从最容易的环节开始，如耕地宅基地的内部流转和商业建设用地的流转。

事实上，十九大报告明确提出要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善土地承包“三权分立”制度。也就是说，改革开放以来，在农村土地集体所有权和农民承包经营权“两权”分离的基础上，土地承包经营权分为承包权和经营权，实行“三权”分离，这是继家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新。

“两权分离”实现了农民平均承包土地，解决了十多亿人的温饱问题。然而，“两权合一”、土地碎片化(中国每户7.5亩和5.7亩耕地)和封闭经营的模式已不能适应新形势和新要求，如城乡要素的充分融合、农业经营方式的多样化、规模化和产业化、农村人口大规模进入城市、农业成本上升、经营效率下降以及农民获取产权和利益的需要等。

因此，在“三大地块”中，耕地承包权近年来转移迅速。目前，全国2.3亿农民中有7000多万人已经转移了土地，占近30%。350多万农民经营了50多亩耕地，1200多万新型专业农民和190万农民合作社。主要农作物种植和收获的综合机械化水平超过65%。

土地承包“三权分立”改革也引导和促进了更多的资金、技术、人才、管理、金融等要素向农业和农村地区流动，促进了多种形式适度规模经营的发展，催生了家庭农场、合作社、农业企业等多种类型的新型农业经营主体，为中国特色农业现代化开辟了新的道路。

与此同时，集体建设用地入市也开始大力推进。特别是为新市民建设市场化的租赁住房，2017年，全国建立了13个热点城市开展试点，成为大城市集体建设用地进入市场的稳定可行的渠道。

然而，目前在“三大地块”中，只有以市场为导向的宅基地流转没有取得足够的进展。事实上，近年来，随着大量农村劳动力向城镇迁移，整个村庄的“空集权”问题十分严重。根据中国科学院2013年的计算，中国约有2.7亿亩家庭，约占1.14亿亩，占近40%。如果不改变用途，空的1 . 14亿亩家庭将继续留在be/きだ。

未来，中国的城市化浪潮势不可挡，这是互联网消除信息不对称、交通发展降低城乡一体化成本后大多数农民的强烈需求。1.14亿亩几乎相当于北京五个城市的面积，这是巨大的资源错配和浪费。

目前，我国能够进入市场的商业集体建设用地只有5000万亩，其中一些已经以多种形式进入市场(小产权房、加工制造基地、工业区等)。)，并不是每个村庄都有商业建设用地，也就是说，村民所拥有的商业建设用地的份额有很大的不同。然而，村民家庭的所有权差别不大，世代居住也使所有权更清晰，更容易转移。与建设用地相比，宅基地将更便宜，按照每亩50万元计算，将盘活50多万亿元，这是一笔巨大的财产红利。

近年来，一个巨大的城乡基础网络已经建成，不仅包括道路、有线电视、通信网络、物流，还包括土地承包、新型农村合作医疗、新型农村保险等社会保障和公共服务网络。有形和无形的网络覆盖面已将13亿人连接起来，这也有助于前所未有的城乡融合。

一方面，高成本驱使城市居民承包农村土地，进行大规模养殖。通过村村合并和农民集中居住，可以将宅基地改造成耕地，并将点状宅基地分割的耕地连接起来，达到更高的规模经营水平。

另一方面，调整农业结构，促进农村一、二、三产业融合发展，发展特色产业、休闲农业、乡村旅游、农村电子商务等新产业和新业态，不仅是城乡居民对美好生活的期盼，也是在坚持集体土地所有权、稳定农民承包权、全面放开土地经营权、巩固农民产权收益、实现共同富裕的基础上。

此外，在用途管制的框架下，其他合法的宅基地流转形式可以通过“建设用地增减挂钩”的方式实现。早在2013年，国土资源部就批准将“增减挂钩”试点扩大到29个省市。宅基地复垦发布建设用地指数，可以在大城市的公开市场上出售。这种模式可以说是农村居民分享城市化收入和土地资产的一种重要方式。

(作者是深圳房地产研究中心研究员)

编辑朱昱