李宇嘉：多元供地主体是房地产供给侧改革的重大创新

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李玉佳

周一，国土资源部部长蒋大明关于中国土地和住房制度的声明引起了社会的广泛关注。

姜大明说，中国将研究制定非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的使用办法，深化农村集体建设用地建设租赁住房试点，推进建立多主体供应、多渠道保障租购的住房制度，使全民都能安居乐业。

这意味着，在中国实施了近20年的商品房供应体系将发生重大变化。一般来说，政府不再垄断土地供应，开发商也不再是新商品房的唯一供应商。未来，任何合法拥有土地使用权的主体都可以在满足规划的前提下成为房屋的提供者。

今年是房改20周年和改革开放40周年。多年来，经济体制改革，尤其是城市土地从行政管理向市场化的转移，是一场伟大的革命。20年来，国有土地租赁累计规模达到35万亿元，约占全市财政收入的40%，成为城市基础设施扩建的重要资金补充。

然而，土地流转的“金融加速器”效应太强，即土地流转引发银行贷款，对“上马项目”和刺激固定资产投资有显著的推动作用。无论是房地产开发投资、低地价投资带动的工业和制造业投资，还是土地租赁投资和地价投资带动的基础设施投资，这三项对短期经济有重大推动作用的固定资产投资都离不开房地产支持。正因为如此，在以gdp为核心的绩效考核下，地方政府自然依赖于土地财政、房产税和固定资产投资，并有基础地价和房价的激励。

考虑到房地产税以及上下游原材料和制造业的拉动，目前大多数地方政府高度依赖房地产。然而，地方政府有意扶持房地产市场，导致房地产投资出现了旺盛的投机趋势，这也成为近年来“空心脏型”产业出现和中国经济转型困难的一个重要原因。从供给侧结构改革的角度来看，如果供给渠道多元化，在供给源上形成竞争，排他性供给下的土地供给短缺将会改变，供给成本将会降低，特别是土地价格推高的房价。

目前，大城市新增土地供应的灵活性非常低，土地供应只能希望盘活存量。目前，大城市的现代服务业开始领先，对国内生产总值的贡献率往往超过60%。低效闲置的工商用地应通过改善其功能，在发展人口聚集的服务业后转变为居住用地需求。然而，目前仍然难以振兴现有的土地。主要有三个原因:

一是土地利用变化需要调整控制性详细规划，规划周期一般为5年。调整还涉及听证、论证和批准；二是改变用途后，保险费率增加，容积率增加(工商平均容积率为0.8，远低于住宅)。在利益的诱惑下，土地使用者(公园或国有企业)都想振兴，但可以批准的平衡很容易引起振兴。停滞；第三，改变用途后，地方政府应配置大型公共设施，教育和医疗应独立提供土地，造成政府支出压力。

因此，在创新和创业精神的帮助下，近年来，在大城市掌握了土地的企业纷纷成立房地产子公司，改造成创新的工业建筑和创意园区。然而，各大城市的商业写字楼总体过剩，将现有的工商用地改造升级为写字楼的途径越来越窄。

自2017年以来，另一个大型、低成本的土地——集体建设用地——进入市场建造出租房，吸引了国家的大量关注。北京的经验表明，集体土地进入市场的首要原则是充分尊重和保护土地使用权及其衍生的财产权。例如，集体经济组织是报告主体，它可以用自己的资金、集体土地和衍生收入购买股票。集体经济组织在新设立的租赁企业中的持股比例不得低于51%，并应有保证分红。

振兴现有工业和商业用地也是如此。首先，要充分尊重和保护土地使用者的土地使用权和衍生收益；其次，土地利用主体可以自行开发，也可以引进开发商和社会机构开发；第三，如果规划条件允许和公共配套跟进，土地使用者可以在支付土地价格(住宅用地与工商用地的差价)后申请开发商品房。

笔者认为，在引入开发商或社会投资机构后，土地使用者如果以土地价格或预期收益购买股份，可以全额支付土地出让差价。对此，地方政府可以给予政策鼓励，特别是及时调整规划，并将土地出让金用于相应的配套建设和后续的教育、医疗等公共服务。

如果土地拥有者自行发展，或无力支付差价的转让费，他可以遵循盘活现有存量的原则，即工商用地和住房可以“出租”。当然，地方政府应该及时调整规划，加快公共设施的后续建设。

大城市存量土地主体多样，地价低廉，区位优越，有一定的支撑基础，具备再利用的前提条件。无论是发展城市居民出租房还是商品房，都有利于形成土地和住房供给的多元化供给，这是中国房地产市场的长效机制，是房地产供给体制改革的重大突破，也是土地和住房制度改革的深化。

(作者是深圳房地产研究中心研究员)

编辑朱昱