着力盘活财政存量资金

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进入新的经济常态，财政收入增长率下降与财政刚性支出增加之间的矛盾依然突出。2016年1月，国务院《关于进一步做好盘活金融存量资金工作的通知》指出，从审计署近期对中央级和部分省市金融存量资金的专项审计来看，各级金融存量资金总量仍然较大。与盘活存量、善用增量、支持实体经济提高质量和效率、促进经济社会持续健康发展的要求相比，仍然存在较大差距，需要进一步采取措施加以解决。文章分析了振兴财政存量资金的内涵、现状及形成原因，提出了振兴财政存量资金的对策和建议，有利于将有限的资金集中在稳定增长、调整结构、造福民生、提高财政资金使用效率、刺激投资、促进经济增长的重点领域和关键环节。

金融股票基金的内涵

(一)金融股票基金的定义

所谓“财政存量基金”，是指政府作为财政收支的主体，由于财政年度预算中计划的财政支出与收入不匹配而一直正常持有的财政资金，以及因收入超过预算、收入分配滞后、支出计划不完善或无法执行而被动持有的财政资金。盘活财政存量资金意味着资金仍按预算安排使用，从预算执行的角度来看，资金是及时足额使用的。财政资金不能乱用，必须严格按照预算及时支出。综上所述，盘活金融存量资金就是把存量资金投入运营和使用。

(二)金融股票型基金的分类表

金融股票型基金可以根据基金的性质、存款账户的形式、预算体系中的类别以及基金的投资情况进行划分。金融股票基金的规模直接反映了金融资金的使用效率。

从资金性质来看，金融存量资金主要包括结转盈余资金、预算周转金和预算稳定基金等。结转盈余资金是指当年预算中安排的项目支出尚未落实或已经落实的最终剩余资金，包括因某种原因尚未落实但需要在未来年度按原定用途使用的资金以及因政策变化和计划调整而终止的资金。预算周转金是指各级政府通过本级预算结余设置和补充的周转金，用于调整预算年度的季节性收支平衡，保证资金的使用；预算稳定调节基金是各级政府通过安排盈余或支出结余，弥补短期内预算执行中的收支缺口，并根据预算结余情况，在安排下一阶段预算时转移安排使用的专项资金。

从账户形式看，金融存量资金主要存放在中国人民银行财政专户、商业银行等金融机构财政专户、预算单位专户等。其中，存入中国人民银行国库账户的存量资金主要包括财政国库、财政预算专项存款、预算外存款；财政专户存量资金主要是各级财政部门核算的具有特殊用途的专户资金；预算单位专用账户中的存量资金是以预算单位或项目名义开立的预算单位账户或专用资金账户中的项目盈余资金。

按照预算制度的分类，财政存量资金可分为一般公共预算存量资金、政府性基金预算存量资金、国有资本经营预算存量资金和社会保障基金预算存量资金。后两种基金因其相对独立的运作和特殊的性质可以被排除在外。我们讨论的金融股票基金主要包括一般公共预算股票基金和政府基金预算股票基金。

金融股票基金形成的原因

(1)现行财税体制和预算机制不科学，导致财政收支不匹配

所有政府收支都要按照预算法规定的程序进行编制、审批、监督、执行和调整，预算每年编制一次。如无特殊情况，预算收支安排应在当年完成。当前预算审批时间与预算年度有交叉。每年人大通过预算后，各级预算单位通过上报、审批、分配、下达、监督、验收层层到位，导致预算下达不及时。另外，在实际执行中，由于财政收支受到宏观经济条件、税收制度、支出刚性和预算安排的影响，每年可能会有一些财政资金超过收入，应该支付却没有实际支出，逐年积累必然导致一定时间节点形成一定规模的财政存量资金。

(二)财政专户资金清算进展缓慢，导致大量资金存放在国库之外

深化金融体制改革，特别是国库集中支付制度改革，要求所有政府收入纳入单一国库账户核算和管理。但是，以单一国库账户为基础的预算收支制度配套改革不到位，导致大量资金被存入财政专户，形成“二级国库”。在2010年3月全面清理专项账户之前，各级地方财政部门在商业银行开立的地方财政专项账户已达27万多个。近年来，地方财政账户得到清理，但由于一些省市发展较晚，各省市进展不一，“二次国库”现象并未得到完全遏制。同时，地方政府财政资金管理不科学也是财政资金存量大的重要原因之一。

(三)财政转移支付制度不完善，影响地方政府预算执行进度

对于地方政府，尤其是贫困落后地区的地方政府，政府间权责界定不清，大量权责的有效落实主要依靠上级转移支付。目前，财政转移支付制度还不完善，存在以下问题:一是与地方预算管理的衔接还不够紧密。中央政府根据总体发展规划安排转移支付时间表。尽管近年来转移支付的发放速度有所加快，但仍存在效率低下、时效性落后于地方发展需要等问题。财政补贴等中央转移支付滞后到基层的，转移支付后，存量资金可能被上级存放或下级未能及时支出，存量资金留在地方各级政府。二是提前下达的一般性转移支付比例仍然较低，对地方年度预算的整体进度和安排有一定影响；第三，专项转移支付资金分布层次多、链条长，发放时间通常较晚，不仅影响效率，而且客观上造成年末资金的突然拨付和部分专项资金的结转余额。

振兴金融股票基金的对策与建议

地方政府需要适当的财政存量资金，以确保有足够的现金流来履行其财政支出责任。但是，对于超出合理规模的金融存量资金，本着提高资金使用效率的原则，应当予以盘活。《国务院办公厅关于进一步做好盘活金融存量资金工作的通知》确认，一般公共预算结转余额、政府性基金预算结转余额、行政事业单位结转余额资金应纳入清理和盘活范围。在一个完整的预算年度内，从收支执行情况来看，可以纳入地方财政存量资金振兴的主要领域是:因收支时间不匹配而正常持有的资金；因收入大幅增加或支出延迟而被动持有的资金；因不可执行的支出计划问题而被迫持有的资金；因临时政策和意外行为导致无法支付而被迫持有的资金。

(一)深化财税管理体制改革，改革预算编制、执行和监督机制

一是推进财税预算管理体制改革。首先，各级财政积极配合中央政府改革预算管理体制，落实新预算法“四位一体”的全面预算制度，实现跨年度预算平衡，实现全面对接，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，确保政府各项收支纳入预算管理。其次，将全面预算与绩效预算相结合，形成跨预算周期的全面绩效预算，充分发挥中国人民银行国库、审计和人大对财政资金统筹使用的监督作用。最后，科学编制财政收支计划、税收征管计划和进度安排，通过完善制度改变财政收支时间不匹配的状况。

二是改革预算编制、执行和监督机制。完善预算编制、执行和监督的各个环节，地方政府严格按照预算编制和执行，以减少预算执行的随意性，如改变年终突然拨款的现象。建立预算执行中期评估机制和综合评估、激励约束机制，改变单一收入评估和财务执行完成情况评估机制。实行资金问责制，将预算执行责任落实到具体执行单位和各级责任人，避免预算编制与执行脱节，项目衔接不畅，造成财政资金结转结余。

(2)推进国库单一账户体系建设，完善国库集中支付制度

推进真正意义上的国库单一账户体系建设，将全部财政收入纳入国库单一账户管理，通过国库单一账户分配全部财政支出，减少金融资本流动的中间环节，提高金融资本效率。首先，加强财政专户的清理整顿，按照计算安排，限期取消不符合规定的财政专户，合并性质、内容和用途相同或相近的财政专户，转入中国人民银行国库管理的财政专户。划转，用中国人民银行现有国库账户统一管理，彻底改变专项账户资金统计难、使用不透明的问题，全面清理地方财政暂付款。核销应按照程序尽快核销，回收应及时安排，不得非法占用。

(3)提高转移支付的效率、使用的灵活性和资金的跟踪

一是提高一般性转移支付比例，优化资金投放效率。提高一般转移支付比重，降低专项转移支付比重，优化财政资金配置流程，减少配置中间环节，提高配置效率。优化基层财政资金投放比例，减少上级转移支付资金的二次沉淀。对于项目资金的管理和实施，要明确时限，加快项目申报和审批过程。

二是提高转移支付资金使用的灵活性。中央政府向基层政府拨款后，有必要让基层财政有一定的调配自主权。在符合中央政策和规范资金运作的前提下，允许地方政府合理统筹安排，确保资金使用进度和资金安全。

三是实施专项转移支付跟踪系统。由于政策性强、用途特殊，专项转移支付资金可能与地方政府的财政需求脱节。建立完善的专项转移支付资金跟踪反馈机制，如设立专项转移支付账户跟踪资金进度；对于地方政府拨付的项目资金，上级政府可以采用项目委托评估、验收和拨付的方式，减少各级审批环节，提高资金使用效率。