防范和化解地方债务风险

本篇文章3719字，读完约9分钟

目前，中国经济增长已进入转型期，地方政府财政收入增速放缓。在实施新预算法和地方政府债务限额的背景下，地方政府债务融资机制逐步规范。然而，近年来出现了一些问题，如一些地区偿付能力下降，非法担保融资等。及时制定和实施有效的风险评估和预警机制，相当于为地方债务管理安装报警器和处理器，有利于更好地防范和化解潜在的地方债务风险。最近，国务院办公厅发布了《地方政府债务风险应急预案》(以下简称《预案》)，引起了市场的广泛关注。针对国务院办公厅发布《规划》的有关问题，记者采访了中国银行首席研究员宗亮博士。

记者:国务院颁布《规划》的背景和意义是什么？

宗亮:目前，地方债务是各界关注的问题。一是《预案》的颁布是有效防范和应对地方债务风险事件爆发和蔓延的重大举措，有利于维护地方财政金融稳定。目前，部分地方政府偿债能力减弱，部分地区负债率超过预警标准，非法融资担保时有发生，部分政府与社会资本合作项目存在违规行为，具有一定的潜在风险。例如，截至2015年底，在浙江、河南、湖南和黑龙江省筹集的235.94亿元基础设施建设资金中，政府承诺回购社会资本，并在不同程度上巩固收入。

第二，《预案》的颁布是实现地方经济增长与国家可持续发展平衡的重要保证。“预案”不仅是规范地方政府借贷行为、建立和完善地方债务风险应急机制的需要，也是防范和化解金融风险、保障国民经济可持续发展的迫切要求。同时，也是贯彻党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神和预算法有关规定，提升国家治理体系和治理能力现代化水平，全面依法治国的重要举措。

做不存在的事，处理不混乱的事，在问题发生前预防问题，并无形中解决问题。实施地方政府债务风险应急预案，有利于提高地方政府动态监控和实时预警能力，提前做好政府债务风险应急政策储备，促进风险防控工作科学化、精细化，保障债权人和债务人的合法权益，牢牢把握区域系统性风险不发生的底线。

记者:计划中哪些内容值得关注？

宗亮:《预案》共七章二十五条，明确了地方政府债务风险应急处置的实施，坚持分级负责、及时应对、依法处置的原则；提出区分不同债务类型的措施，实施分类处置；强调要及时启动问责机制，地方政府要依法对相关责任人员进行行政问责，银行业监管部门要依法追究银行业金融机构相关责任人员的责任；同时，要求省级政府对地方政府债务风险应急工作全面负责，县级以上地方人民政府要根据实际情况制定地方债务风险应急预案，有效防范和化解金融和金融风险，维护经济安全和社会稳定。

有四个亮点值得注意:

首先，必要时，对地方政府进行金融重组。《方案》明确规定，如果市县政府年度一般偿债支出超过当年一般公共预算支出10%以上，或者专项偿债支出超过当年政府性基金预算支出10%以上，必须进行金融重组，并采取开源节流、节流瘦身、处置资产、补偿减免等多种措施应对债务风险事件。

其次，对不同的债务类型进行分类和处置。该计划规定，应区分不同类型的债务，并实施分类处置措施。也就是说，根据不同的债务类型，确定地方政府承担的还款责任范围。首先，对于地方政府债券，地方政府应依法承担全部还款责任。二、对于财政部认定的2014年12月31日前形成的非政府债券形式的存量债务，如果债务人是地方政府及其部门，必须以政府债券替代，由地方政府承担偿还责任；债务人为企业、事业单位的，可以在规定期限内以地方政府债券代替，地方政府承担偿还责任。第三，股票或有债务依法不是政府债务，地方政府只依法承担相应的民事赔偿责任或根据情况实施一定的救助。

第三，风险事件分为四个层次。根据“预案”，根据政府债务风险事件的性质、影响范围和危害程度，风险等级分为四个等级:一级(特大)、二级(重大)、三级(大)和四级(一般)。对于四级和三级债务风险，市县政府主要自行化解；对于二级和一级债务风险，除上述措施外，省政府可以根据市、县政府的申请提供适当的救助。此外，当地方政府面临巨大风险时，中央政府可以给予适当的引导。

第四，落实问责机制。《预案》规定，发生四级以上地方政府债务风险事件时，应及时启动债务风险问责机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责；银行业监督管理机构应当依法追究银行业金融机构负责人的责任。《预案》建议省级政府将地方政府债务风险处置纳入绩效评估范围。如果是当前任期内因举债引发的风险事件，在应急措施终止前，政府主要领导同志不得重用或推广；属于离任政府领导责任的，要依法追究责任。

记者:该计划将对地方政府产生什么影响？

宗亮:对于地方政府来说，《预案》的颁布将有助于地方政府提高履行政府职责的能力，完善科学的举债机制，提高防范和控制债务风险的能力。

一方面，督促地方政府建立债务风险识别和预警机制。建立健全应急机制，明确主管部门职责，完善风险评估和预警机制，实现风险的早期发现、早期报告和早期处置；进一步加强地方政府债务管理，以可控的方式和节奏积极释放风险，不断提高防范和控制金融风险的能力。同时，对i-iv风险事件进行分类，鼓励地方政府从源头上把握债务风险防范的底线，全力防范潜在的债务风险。

另一方面，督促地方政府保持理性的借贷行为。举借债务时，不仅要考虑项目投资收益、回收期和债务偿还能力，还要注意当地经济的可持续发展，合理匹配债务期限结构，避免债务过度膨胀。特别是《预案》明确了地方债务的偿还责任和分级模式，进一步明确了“谁借谁还”，为地方政府借贷的良性循环创造了条件。

在当前经济下行压力下，地方政府债务既有老问题，也有新风险。《预案》的颁布是建立和完善全方位地方政府债务管理机制的重要组成部分，有助于筑坝防范风险，遏制非法借贷，促进地方政府融资机制的规范化、透明化和法制化，提高地方债务管理水平。

记者:地方政府债务还会涉及其他方面。这对中央政府和金融机构会有什么影响？

宗亮:就中央政府而言，已经进一步明确了它的角色已经从最终的债务人转变为责任者和指导者。中央政府一再强调，它将不再向地方政府借钱。地方政府有责任偿还他们所借的债务。中央政府实行不援助的原则。省级政府全面负责地方政府债务风险的应急处理，省级以下各级地方政府按照属地原则承担各自的责任。然而，《预案》指出，当地方政府存在较大风险时，中央政府可以给予适当的引导。

对于金融机构而言，引入“预计划”有助于引导其合理预期，提高其风险防范意识。一方面，进一步消除政府对相关企业债务的理解，金融机构认为这将有助于它们进一步提高风险管理和控制能力；另一方面，它有助于更好地引导金融机构的预期，并敦促它们谨慎对待仍然存在的地方政府违反法律法规的担保行为。

记者:在实施计划的过程中，每个主体应该如何发挥作用？

宗亮:预案的出台，对于建立和完善地方政府债务风险应急机制，实现快速反应、分类决策、各司其职、协调联动、稳步应对，牢牢把握无区域性系统性风险底线，有效防范和化解金融和金融风险，维护经济安全和社会稳定，具有重要意义。然而，相关主体应继续完善其职能。

从财政部门来看，要继续优化财政政策，理顺中央财政体制。作为财政政策的一个组成部分，地方债务能否得到很好的管理，取决于地方借贷行为是否规范，潜在风险是否趋于化解。地方债务地方风险的产生源于金融体系尚未完全理顺，这也是建立现代金融体系的难点和关键。金融体系的完善是化解地方债务风险的重要前提。要以建立现代金融体系为目标，不断完善相关制度建设。

从中央政府的角度来看，有必要对地方债务管理进行顶层设计，以充分发挥地方债务管理体系的作用，监督地方政府善用地方债务，管理好地方债务，不断提高地方政府的债务管理水平。从地方政府的角度来看，地方债务地方风险的产生与过去发生的风险事件由中央政府承担，地方政府作为责任主体不明确有很大关系。地方政府必须摒弃中央政府掩盖风险事件的思维惯性。当然，化解地方债务风险，不能仅仅停留在迫使地方政府提高债务风险预警意识的阶段，而要真正抓住核心问题，从根本上遏制地方债务风险的源头。

记者:“预案”对地方政府债务管理有什么影响？

宗亮:“预案”发布后，将出台法律应对地方政府债务风险突发事件，这将在地方债务管理中发挥更大的作用，更好地防范和化解地方债务风险。当然，我国还处于向规范的地方债务融资机制过渡的阶段，因此需要借鉴国际经验，不断完善地方债务管理体系。

例如，要提高指标选择的多样化和透明度，综合运用负债率、负债率、逾期负债率等指标对地方债务风险进行监控和评估；进一步实现多层次预警。例如，当负债率达到100%、150%、200%或更高时，应根据中国国情，采取预警、重点关注、暂停发债和金融重组等措施，建立更加科学有效的风险预警和化解机制。(图片文章)

中国银行首席研究员宗亮博士。他曾就读于武汉大学、中国人民大学、复旦大学(中美经济培训班)和清华大学五道口金融学院。2003年10月至2004年11月，加入中央组织部、共青团中央组织的博士服务团，担任江西省福州市市长助理。近年来，他主持了许多重大项目，如中国国家自然科学基金和世界黄金协会。他发表了200多篇论文。北京大学、中央财经大学、对外经济贸易大学兼职教授，中国博士协会副主席。