地方财政破产计划出台 可以变卖政府资产偿债

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地方政府债务管理再次迈出关键一步，必要时可以启动金融重组计划。

14日，国务院办公厅发布了《地方政府债务风险应急预案》(以下简称《应急预案》)，为未来近17万亿元地方政府债务和8万亿元以上地方政府或有债务的可能风险提供了应急机制，牢牢把握无区域性系统性风险底线。

“这一计划类似于美国地方政府破产法，解决了债务危机爆发后如何应对的问题。这是中国地方债务风险控制的最后一关，相当于地方债务管理的“刹车闸”，也是对地方举债的一个警示。”中国金融彭源地方金融投融资研究所执行所长温来成对《中国商报》记者进行了分析。

上海财经大学公共政策与治理研究所副所长郑春荣告诉记者，中国有近300个地级市、2800多个县和4万多个乡镇，经济发展水平参差不齐，部分地区政府债务违约不可排除。但是，《预案》的颁布并不意味着中国存在所谓的地方政府债务危机，而是从规范管理的角度出发，防范和控制债务风险。

债务风险的分类和处置

前财政部部长楼继伟对中国地方债务风险的诊断如下:整体风险可控，但地方债务比重过高，应引起重视。

为化解地方政府债务风险，中国近年来进行了大刀阔斧的改革，包括规范地方政府债务融资机制，剥离地方政府融资平台的政府融资功能，对地方债务实行限额管理，将地方债务纳入预算管理，接受人大监督，发行超过10万亿元的地方政府债券互换计划。

根据中央预算报告，2016年地方政府债务余额上限为17.2万亿元。这是今年地方政府债务的上限。根据财政部数据，截至2014年底，地方政府或有债务规模为8.6万亿元，包括担保责任债务和救助责任债务。

对于如何应对地方债务风险，上述“预案”从组织指挥体系和职责、预警防范机制、应急响应、后处理和保障措施等方面给出了一个完整系统的方案。

例如，为确保债务风险的“早发现、早报告、早处置”，根据风险事件的性质、影响范围和危害程度，预案将政府债务风险事件划分为四级:四级(一般)、三级(重大)、二级(重大)和一级(非常)，并相应实施分级响应和应急处置。

财政部相关负责人表示，四级和三级债务风险主要由市县政府自行解决；对于二级和一级债务风险，除上述措施外，省政府可以根据市、县政府的申请提供适当的救助。此外，当地方政府面临巨大风险时，中央政府可以给予适当的引导。

化解风险的关键是处置债务。该方案区分不同类型的债务，依法分类提出处置措施，实现债权人和债务人依法合理分担债务风险。

例如，《预案》重申，股票或有债务，无论是股票担保债务还是股票减免债务，都不是政府债务。除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门不承担偿债义务，只依法承担相应的民事赔偿责任，最高不超过债务人未付款部分的50%；此外，新预算法实施后，地方政府违反法律法规承诺的债务将参照担保债务存量依法处理。

“这项规定有利于商业银行、投资者和其他资本融资者树立正确的投资风险意识，人们不再抱有‘一旦发生债务违约，上级政府肯定会出手相助’的不良预期。”郑春荣说道。

地方政府可以启动金融重组计划

地方政府金融重组计划无疑是“预计划”的一大亮点。

财政部有关负责人表示，金融重组是指债务风险高的领域。在确保必要的基本民生支出和有效的政府运行支出的基础上，依法履行相关程序，实施增收节支、资产处置等一系列短期和中长期措施，使债务规模和偿债能力保持一致，恢复财政平衡。在高债务风险地区实施金融重组是地方政府债务应急响应的重要组成部分，世界各国通常采取类似的做法。

根据《预案》，地方政府在面临债务风险处置后，可以启动财政重组计划，即在保证政府基本公共服务的前提下，可以采取拓宽财政资源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改善财政管理等六大措施。

具体来说，在财政体制改革计划中，地方政府可以根据法律法规暂停部分财税优惠政策，增加收入；采取“三公”和零支出等措施，大幅度降低人员福利，减少财政支出；出售政府及其部门所有的各类经营性资产、行政事业单位资产和国有股用于偿还债务；不得批准新的政府投资计划，不得新增政府投资项目，不得设立需要政府投资的各种投资基金，应当制定并严格执行年度退出计划。

温来成告诉记者，与其他国家不同，中国地方政府有更多的资产，如土地、经营性国有资产和行政性资产，必要时可用于偿还债务。

郑春荣告诉记者，“金融重组计划”类似于西方国家“地方政府破产”的法律程序，包括与债权人的谈判和资产处置程序。由于我国破产法中没有关于地方政府破产的法律规定，预案中的相关规定弥补了法律上的空空白。

中国社会科学院财经研究所副所长张斌表示，金融重组计划实际上是政府预算的重新安排，与债务重组是不同的概念，不是政府的破产计划。

可以对离任领导人进行责任澄清调查

该计划重申，地方政府有责任偿还所借债务，中央政府执行不援助原则。这与2014年发布的《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》是一致的。

但是，发生重大债务风险事件后，省级政府偿还地方政府债券到期本息有困难的，国务院可以提前调度部分国库资金周转，事后予以扣除。

温来成表示，这种做法是为了分阶段缓冲地方政府债务风险，但债务责任的主体仍然是地方政府。

此前在山东和四川发布的债务管理文件强调，省政府不应救助市县的债务。这些都有利于一级政府的借贷和责任的统一，但不能转嫁给上级政府或下级政府。

郑春荣对记者进行了分析，称《预案》提出省级政府应对地方政府债务风险的应急工作负总责，这是在强化省级政府的责任，因为目前我国地方政府债务规模最大的是地级和县级政府。这样做有利于避免中央政府的信息不对称。

值得注意的是，《预案》还加强了对债务责任的调查，包括即将离任的政府领导人。过去，无序借贷和非法融资现象在一些地方屡禁不止，重要原因是问责不到位。

《方案》规定，只要发生四级以上地方债务风险事件，就要及时启动债务风险问责机制，不仅依法追究现政府相关责任人的行政责任，还明确规定政府主要领导同志不得重用或提拔，属于离任领导责任的也要依法追究。

温来成告诉记者，过去，一些地方领导人通过大量举债取得了政治成就，留下了大量债务，加强债务调查机制将对地方政府领导人的举债行为起到警示作用。

“预案”的发布并不意味着危机已经发生，但温来成表示，目前一些地方政府的负债率已经超过了100%的警戒线，而其他地方政府通过政府和社会资本合作(ppp)的方式进行“名股实债”，政府购买服务的隐性债务借贷值得担忧。如果不加以控制，一些地区发生债务危机的可能性也不会被排除。