加快推进养老金第二和第三支柱发展

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供应方结构改革明确将“去产能、去库存、去杠杆化、降低成本和短板”确定为下一阶段的五大任务。在过去的一年里，供应方结构改革的思路变得更加清晰，其主要任务之一是降低企业成本和社会保险费用；减收费用的主要目的是使实体经济受益，并为稳定的经济增长创造公平的微观环境；减费的实质是用正税进一步明确费用，旨在降低制度交易成本。

综上所述，推进供给侧结构改革，养老保险应主要完成三项任务:一是降低多年来居高不下的社会保险费；二是以减费为契机，按照十八届三中全会精神，全面深化社会保险制度改革，通过体制改革，实现减费不减收入、减费不减待遇、减费不减费用、坚持精算平衡的目标；第三，减费为大力发展第二、三支柱带来了历史性机遇。全面深化第二支柱企业年金改革，以扩大参与率为目标，尽快在第三支柱引入税收优惠政策和制度设计，让普通百姓(603，883，购买)真正增加收益感，为资本市场获得长期发展动力。

高利率的现状及原因

职工和用人单位缴费是养老保险制度的主要筹资方式，理想的缴费水平是制度顺利运行的主要决定因素之一。自中国改革开放和社会保险制度建立以来，各种福利制度相继叠加，没有一个完整的一揽子制度设计，呈现出明显的碎片化趋势。因此，随着这一制度的逐渐出现，当所有的支付型福利制度被“合并”时，人们会发现费率水平普遍较高。其中，养老保险率名列前茅，高于欧盟国家22.5%和经合组织国家19.6%的平均水平，是大多数发达国家甚至美国和加拿大的两倍多，是韩国的三倍多。从雇主供款的角度来看，中国的20%是德国和法国的两倍，是美国和日本的三倍，是加拿大、瑞士和韩国的四倍。企业的负担远远高于这些国家，它们的竞争力受到影响。特别是经济增长进入新常态后，劳动力成本高，劳动力供给受到越来越大的影响。因此，降低社会保险费将不可避免地成为焦点。推进供给侧结构改革是当前和未来中国经济工作的主线，也是跨越中等收入陷阱的“生命线”。

比率高的原因很多，研究文献中也有很多研究。我们可以列出一长串:第一，国家财政不承担相应的过渡成本，包括改革前退休的“老人”和改革前参加工作、改革后退休的“中层人士”；它还包括被视为支付的社会统筹部分；

二是制度设计复杂，激励机制薄弱，超额支付的互惠原则没有真正确立，权益计算复杂不透明，支付积极性受到很大影响；

三是总体规划水平相对较低，区域分离，资金不能相互调剂使用，利率水平不统一，发达地区和流动人口地区的利率水平较低。例如，广东省在2010年将高于16%的税率下调至16%，并将其调整至低于12%的12%。2011年，高于15%的保险费率调整为15%，低于13%的保险费率调整为能够。2009年至2012年，浙江省养老保险费率从20%降至14%。这相当于变相抬高了不发达地区的人口流出率水平；

第四，社会保险覆盖面尚未达到全覆盖，特别是相当一部分农民工没有被覆盖；

第五，实际退休年龄相对较低，缴费年限相对较短，中断缴费的人数相对较多。例如，终止支付养老保险的人数占被保险人的12.7%；

第六，人口老龄化加剧，老年人口抚养比和系统抚养比逐年上升，对比率水平有推高作用。例如，2007年，60岁及以上人口为1.53亿，占总人口的11.6%，但2015年达到2.22亿，占16.1%。

高利率不会带来高收入

然而，高利率并没有带来系统的高收入。以养老保险为例，2009年的系统抚养比率为32.27%。当正常的供款收入完全用于支出而没有任何结余时，28%的替代率仅为46.8%，而不是理论值替代率84%，远低于西班牙28%的替代率81.2%。这表明，当超额支付和超额支付的互惠原则基本不存在时，激励相容机制问题没有解决，执行不完全，高利率水平会诱发道德风险，进而会发生逆向选择，导致实际收入大幅减少。许多地方政府出台文件，公开将原来确定的养老保险最低缴费基数从当地社会平均工资的60%改为40%，这实际上是公开和变相降低费率的表现。这种做法非常普遍:养老保险的高费率主要体现在“名义上”，但实际上它并没有收取那么多的收入。

事实上，早在20世纪80年代出现的拉弗曲线，这个问题就有一个很好的解释，即高税率不能带来收入:当税率为零时，税收也为零；当税率为100%时，即所有的收入都被征税，工厂将关闭，税收将为零。在这两个端点之间，税率越高，税收就越多。但是，这条曲线有一个限度，即如果税率超过一定限度，企业的经营成本就会大大增加，企业主不愿意扩大投资，税基就会减少，政府的税收也会相应减少。这表明，过高的税率会对经济实体扩大经济活动的积极性产生负面影响，因为过高的税率会使企业主无利可图。生产规模缩小后，税基会缩小，税源会萎缩，最终导致税收总额下降。

拉弗曲线也可以解释社会保险费率和缴费收入之间的关系。正常情况下，社会保险费率越高，系统的支付收入越多。然而，当保险费率水平超过一定限度时，企业无法承受过高的经营成本，规避现象增加，系统的支付收入开始减少，拉弗曲线开始转向。但是，如果道德风险猖獗，法律不责备公众，甚至企业与地方当局勾结，逃费就成了公开的秘密，拉弗曲线的趋势就会变形:社会保险费率将逐渐提高，系统收入将逐渐增加。然而，当费率超过支付的“理想点”时，企业逃避费用的冲动将急剧增加；如果我们继续改进，达到“临界点”，企业逃避的“冲动”就会转化为“行动”，支付收入就会像悬崖一样下降。在这个时候，我们可以在一个非常低的速度范围内保持一个小的增长率；如果这一比率继续上升并超过“现实平衡点”，企业将裁员并限制生产。支付收入将进一步下降。这就是社会保险支付水平过高时“扭曲支付行为”和低支付收入的解释。

拉弗曲线变形、保险费率过高导致支付收入下降的原因是，在道德风险猖獗的情况下，即使是雇主和雇员之间的勾结、雇主和地方当局之间的勾结、纪律的约束和公众的无知，高保险费率也会导致低收入，也就是说，名义保险费率很高，但实际收入却很低。这时，付款人和决策者之间的信息不对称以及博弈的结果:被保险人认为保险费率过高，超出了支付能力，导致道德风险。人们认为，只有降低利率才能消除道德风险，而且付款将立即“真实”；然而，主管当局认为，应该先确定实际利率，然后再降低利率。否则，如果降息后不能取得实际利率，将严重影响养老金的发放；而且认为，这么高的税率不能收钱，每年都需要给予财政补贴，甚至更不能支付，那么，再提高税率就不容易了。游戏的双方都有自己的理由，没有人敢迈出第一步。这是信息不对称的结果，这是高比率的一个重要原因。

这一结果可以用博弈论来解释:在甲方政府和乙方企业之间的“囚徒困境”中，甲方对乙方的回应没有完整的信息，这是一个不完全信息的博弈。因此，政府无法知道企业愿意承担多少支付义务，企业也无法知道政府是否愿意承担财务责任或愿意承担多少责任。游戏双方都有严重的不信任和相互猜疑。在“囚徒困境”中，政府和企业的地位是不平等的，它们无法实现相互约束的“合作”。因此，如果不能相互约束，猜疑会导致双方对对方采取“超优解”的策略，即政府试图通过制定法规使企业承担更高的支付金额，从而减轻企业自身的责任；然而，企业却千方百计逃避养老保险的支付，让政府来承担责任。这种不完全信息下的非合作博弈的最终结果是社会总支出受损:企业的支付率居高不下，同时还要承担规避成本。

降低费用后的系统支付压力

降低养老保险费是减轻企业负担的主要措施。考虑到养恤基金的支付能力和其他原因，这一轮费用削减采用了非常温和的办法来降低养恤金保险费率。规定单位缴费为20%，若2015年末累计余额可支付9个月以上，可降低1个百分点。根据2014年各省的数据，黑龙江省和天津省的支付能力不足9个月，广东省和浙江省的单位支付能力不足20%。除去这四个省的相关城市，如果从2014年到2016年的数据计算，养老保险率将降低一个百分点，这将大致减轻国有企业约700亿元的负担。从2015年末全国养老基金累计余额规模来看，应付月数高达16个月，“基金率”高达136%。有这么好的支付能力，有必要降低几个百分点吗？由于情况非常复杂，表面的数据很容易掩盖深层的潜在风险，所以让我们进一步分析养老保险费下调后的财务可持续性风险。

从收入结构来看，国外基本养老保险大致可以分为两种类型。一类是以美国和智利为代表的国家，其特点是大量沉淀的基本养老保险。年度“总收入”仅由雇主和雇员双方的“正常缴款”和“投资收入”组成。几十年来，收支平衡可以在没有任何其他收入和补贴的情况下实现。另一个是大多数欧洲国家，它们的主要特点是基本上没有养老基金余额，所以基本上没有投资行为和投资收益。在他们的“总收入”中，除了雇主和雇员的“正常缴款”外，他们每年都需要国家财政转移支付，以此来维持年度制度的收支平衡。相比之下，我国基本养老保险的收入结构比上述两种情况更为复杂，因为除了上述“正常缴费”、“投资收益”和“财政补贴”之外，还有一种“非正常缴费”收入，几乎每年约占“正常缴费”的12%，这在其他国家是罕见的现象。“非正常支付”由“预付款”、“补交款”、“债务清偿”和“其他”四部分组成，其中“补交款”占了大部分，这部分收入主要来自地方政府的临时决策，即对于某个即将退休的群体，在免除滞纳金的情况下，采取支付的方式，以较低的成本(通常为3万-5万元)加入养老体系。因此，当我们仔细观察和分析2010年至2014年的收入结构时

情景一:如果像美国一样，没有任何“非正常支付”和“财政补贴”，只以“正常支付”+“利息收入”作为总收入，就不能满足每年的支出。这一差距正在逐年扩大，从2010年的473亿元和2011年的261亿元增加到2013年的1067亿元。

情景二:如果只增加“非正常支付”，每年不会有缺口，但会略有盈余，但盈余会逐年减少:2010年盈余为829亿，2011年为1637亿，2012年为1478亿，2013年为806亿，2014年出现逆转。即使是“非正常支付”，也有差距。

情景三:如果包括“非正常支付”和“财政补贴”等其他收入，每年都会形成一个非常客观的余额，即每年公布的余额。这一余额来自“总收入”减去“总支出”。例如，2010年为13420-10555亿元= 2865亿元。那么，2011年的余额是，在过去的15年中，该年的资金余额规模逐年增加，从2000年的163亿元(总收入2278亿-总支出2115亿)增加到2012年的4439亿的峰值，在14年中增加了27倍，成为一个拐点。2013年第一年开始下降，2014年再次下降。

近十年来，养老保险的收支结构一直处于一种错综复杂的状态:在28%的高费率下，正常的收支难以平衡，出现了情景一的局面；因此，降低支付水平意味着减少“正常支付”的收入，扩大现有的收支差距。因此，在短期内，沿海发达地区也可以利用积累的资金余额来弥补缺口，但对于每年需要财政补贴的中西部地区，地方政府的选择不是增加正在进行的“非正常支付”(即情景2)，而是将风险推到未来，或者要求更多的财政补贴(情景3)。从长远来看，即使在资金余额较大的发达地区，其资金余额也会逐渐萎缩，最终不得不求助于金融手段，因为随着时间的推移，被发现的人的规模会逐渐缩小，“非正常支付”总有一天会成为历史，届时金融将面临更大的风险。

降低费用将促进养老保险加快改革进程

从供给方改革的角度来看，降低费用将加深对社会保险性质的双重理解。首先，树立成本意识。改革开放38年来，社会保险制度的诞生和发展几乎完全来自需求方。因此，在需求管理占主导地位的思想中，待遇水平越高越好。但是，当我们从供给方面来看，我们会发现它不仅是工人的福利，而且是企业的重要成本，甚至是一把“双刃剑”。在许多国家，“成本”的概念和投入/产出的分析框架已经存在很长时间，并已成为预测长期金融可持续性的主要工具。例如，美国基本养老保险oasdi的核心概念是计划成本，即养老金支出和系统管理运行成本。二是重塑社会保险的收支理念。“系统成本”(指养老金支出和行政成本)来源于“成本率”，即一年的系统成本支出占当年工资税基的比例；然后是“收入率”，它主要指工人的贡献和利息收入；如果收入率减去成本率为负，则意味着收入不能满足支出，因此有必要调整系统参数。降低费用意味着减少收入。在刚性支出条件下，需要一套参数调整来提高系统供给质量。因此，供应方改革首先要改变观念和概念，然后是制度本身。

由于养老保险的问题主要是系统收支的平衡，这一矛盾在费用减免后会变得更加尖锐。因此，正如三中全会和中央经济工作会议指出的，近期的改革任务主要有三个:一是完善个人账户体系。强化超额支付激励机制，扩大支付基础，提高系统收入，提高系统财务可持续性；二是尽快实现国家统筹，实现全国范围的资金调整，化解金融风险；第三是实现精算平衡，这是评估养老保险制度的基准。

从结构改革的角度来看，减费具有双重政策含义。第一个含义是，降低费用是调整社会保障制度的参数。从稳定收入预期和保障消费需求的角度来看，社会保障制度改革属于中国的长期结构性问题；从企业财税体制的角度来看，减税和减费无疑是经济体制的结构性问题。另一个含义是，减收费用是表象，背后是社会保障制度的结构改革。否则，费用削减将是不可持续的；换言之，作为降低制度交易成本的一项重要措施，减费将在制度结构上面临一系列严峻挑战；认真贯彻党的十八届三中全会和中央经济工作会议的社会保障改革战略规划，是实现以降低成本为主要任务的供给侧改革的路线图。

降低收费要求大力发展第二、三支柱

一方面，以降低费用为主要任务之一的供给侧结构改革给第一支柱的养老金改革带来了巨大压力，另一方面，也为全面推进已运行12年的第二支柱养老金改革带来了巨大动力。扩大企业年金参与率将成为下一阶段《企业年金暂行办法》第二支柱改革和修订的主要内容，同时也将极大地推动第三支柱养老金税收优惠政策的出台和制度设计的尽快进行。也就是说，第一支柱的成本降低将为第二和第三支柱的发展带来巨大的空空间。

与大规模的第一支柱相比，第二支柱太小，不值一提；目前，对于第三个支柱，即空白人州，没有明确的政策和制度设计。但事实上，在许多发达国家，第二和第三支柱养老金制度长期以来一直被视为社会基础设施的一个组成部分，与市政基础设施具有同等重要的地位，尤其是第二和第三支柱养老金制度，其特点是明确的个人产权和数量账户资产，并成为家庭财富的重要组成部分。在这里，我们以英国和美国为例来分析个人养老金在家庭财富中的地位。

在英国，家庭财富被认为由四个部分组成:房地产、实物财产、金融资产和个人养老金(不包括公共养老金，即现收现付的基本养老保险)。截至2012年底，英国家庭财富净值(总资产减去家庭债务，如抵押贷款和教育贷款，下同)为9.5万亿英镑，包括3.5万亿房地产、1.1万亿有形财产和1.5万亿金融资产。英国家庭净财富的构成表明，养老金的地位非常重要，其规模非常可观，几乎是金融资产的三倍，是金融资产和实物资产总和的两倍多。如果不包括养老金，英国家庭的净财富只有5.9万亿元，即英国家庭净财富的三分之一是养老金。从养老金分配的角度来看，76%的家庭拥有个人养老金，其中40%的私营部门雇员拥有个人养老金，人均市场价值中位数为24，000英镑；公共部门雇员拥有养老金的比例高达85%，人均中位数为43，000英镑。

根据美国联邦储备银行发布的数据，截至2015年6月底，美国家庭财富总值为99.99亿美元，减去14.28万亿家庭负债(包括9.4万亿住房抵押贷款、3.4万亿教育贷款和1.5万亿其他)，家庭财富净值(包括非营利组织的财富)为85.71万亿美元；在85.7亿美元的净值中，房地产为24.6万亿美元，物质财富为5.6万亿美元(主要是耐用消费品和设备等)。)，金融资产为34.4万亿(主要是存款、股票、互助和人寿保险等。)，养老金资产为21.1万亿；在养老金资产中，第二支柱企业年金(如典型的401k)的资产分别为17.2万亿，57%的家庭拥有企业年金，每个家庭拥有22万美元；第三大支柱“个人退休账户”为7.4万亿美元，34%的家庭建立了个人退休账户，平均每个家庭18万美元。

英美的案例表明，金融资产在美国家庭财富构成中所占的比例远远高于英国，是英国的三倍多，而养老金、房地产和有形财产则略低于英国。换句话说，美国的养老金财富约占其家庭净财富的四分之一，而英国则占三分之一以上。

据瑞士信贷发布的《2015年全球财富报告》披露，中国家庭总财富为22.81万亿美元，居世界第二，仅次于美国；日本以19.84万亿美元排名第三，英国以15.6万亿美元排名第四，法国和德国分别排名第五和第六，家庭总财富分别为12.7和11.9万亿美元。在中国22.81万亿美元的家庭总财富中，不包括7.9%的债务，家庭净财富为21.0万亿美元，包括52.1%的金融资产和47.9%的非金融财富。“金融资产”是在扣除个人养老金后获得的；“房地产”是从“非金融财富”占69.2%的比例计算出来的。

与英美相比，中国家庭的净财富告诉世界:一是存款比例过高，经常性和经常性存款总额占“金融资产”的70.7%；二是房地产比重过高，财富流动性不好；第三，个人养老金的规模和严重失衡几乎可以忽略不计。这三个特点表明中国的家庭财富严重失衡。因此，我们应该调整税收政策，以达到调整家庭财富结构的目的。首先，个人养老金的比重太小，所以要大力发展个人养老金，这是一个国家重要的社会基础设施。个人养老金是家庭财富中的长期财富，回报率稳定，有利于家庭和社会的稳定以及国家的长期稳定；第二，作为家庭财富的重要组成部分，扩大养老金比例意味着相对降低房地产比例，这是调整家庭财富结构失衡的主要手段。其目的是降低因老龄化带来的房地产贬值风险预期，使个人养老金成为重要的替代财富，真正发挥社会基础设施的作用；第三，利用税收手段诱导居民银行存款向个人养老金账户“转移”，使财富形式“转化”的结果不仅可以通过提高收益率来增加居民的总财富，还可以将存款“转化”为资本市场的长期投资基金，有利于股票市场的社会基础设施建设。

第二和第三支柱养老基金是资本市场的“垫脚石”

第二、第三支柱养老金的建立和完善不仅是国家福祉的社会基础，也是资本市场的基石。中国股市自25年前成立以来，见证了世界经济奇迹两位数快速增长的全过程。然而，股市本身一直处于“两张皮”的状态，与快速的经济增长完全脱节:长期低迷，多头熊，多头牛，非常不稳定，这在世界上是罕见的。尤其是2015年6月的股市灾难更是发人深省，引起人们对如何全面深化股市改革的深入思考。经过市场的强力拯救，学术界和政策界开始反思中国股市存在问题的深层次原因。毫无疑问，这些分析是非常深入的，有不同的意见，应该得到高度重视。

然而，毫无疑问，中国股市最深层次的缺陷之一在于投资者结构的失衡，即持有长期资金的机构投资者太少，其中90%是散户“阿姨”，这显然是投机性的。例如，2015年4月和5月，居民存款分别流失了1.05万亿元和0.44万亿元。据估计，热钱的投资造成了追涨杀跌的羊群效应。无论如何，散户投资者蜂拥而至，形成泡沫，因此股市很快陷入危险之中。稍有动静，他们就争相抛售，相互践踏，并暴跌数千英里，股市立即进入长期熊市状态。这充分表明，不成熟的股票市场缺乏稳定的基石，即长期基金及其机构投资者。因此，从这个角度来看，个人养老金制度是资本市场的社会基础设施。如果一个股票市场严重缺乏养老基金的机构投资者，这意味着一个城市严重缺乏市政基础设施。

相比之下，美国股市市值为24万亿美元，而第二支柱和第三支柱的养老基金总额为24.6万亿美元，几乎相当于股市市值。据计算，美国股市一半以上是养老基金，主要由机构投资者持有，占股市投资者的90%；机构投资者作为股票市场的垫脚石，追求长期持有和价值投资，理性投资占据绝对优势，对“刚性赎回”具有相当大的抑制和缓解作用。短期异常波动很难导致投资者“集体跳水”，这是“成熟股票市场”和“伯母股票市场”的本质区别。

从这个角度来看，在成熟的股票市场中，养老基金不仅是股票市场的主要投资者，也是股票市场的受益者和支持者。几十年不需要支付的养老金不能脱离高风险高回报的股票市场，股票市场也不能脱离养老基金。养老基金和股票市场相互需要，相互补充。

发达国家的股票市场相对成熟，除其他原因外，机构投资者的快速发展是重要原因之一。例如，1981年，经合组织机构投资者的规模仅为3.2万亿美元，占当年国内生产总值的38%；到1995年，达到24.3万亿元，首次超过国内生产总值的规模，占当年国内生产总值的106%，大大超过当年所有经合组织股票的市值(14万亿元)；2012年，它跃升至83.2万亿美元，占国内生产总值的180%，其中包括30万亿共同基金、24.5万亿保险公司、21.8万亿养老基金、6.9万亿社会保险基金和主权养老金。

机构投资者由三驾马车组成:共同基金、保险公司和养老基金。在中国，虽然共同基金和保险分别只有7万亿元和12万亿元，但它们已经初具规模。相比之下，只有养老基金严重不足。重要的是，“机构投资者”和“长期投资”往往不是一回事。例如，中国有100多家基金管理公司，但基金公司委托的基金主要是短期的，散户投资者可以随时赎回。近年来，机构投资者和长期投资的重要性越来越明显。2012年2月，经合组织成立了“机构投资者与长期投资”工作组，定期发布研究报告，并与亚太经合组织和二十国集团采取联合行动，协调基础设施绿色投资，实现“绿色增长”，促进“大型机构投资者”发展。经合组织认为，大型机构投资者可以提供稳定的长期投资资本。目前，经合组织有86家大型机构投资者，管理的资产超过10万亿美元。

利用税收杠杆建立和促进第三支柱也可以调整金融结构。改革开放以来，中国的居民储蓄率一直处于不断提高的过程中。目前，中国是世界上储蓄率最高的国家:改革开放之初，1982年仅为36.3%，1993年超过40%，至41.8%，2006年超过50%，至52.3%。2009年，这一比例达到了53.3%的历史最高点。虽然近年来，建立完善的个人养老金账户可以引导银行存款向资本市场转移。一方面，它不仅降低了居民的储蓄率，而且“取代”了银行存款成为资本市场的长期投资基金，这对金融结构的调整具有重大的结构性意义。新常态下，有利于改革中小企业直接融资方式，降低融资成本，构建社会基础设施长期融资渠道，促进经济增长。

从表面上看，降低养老保险费的减免是供给方面的阶段性改革措施，但在新常态下，必须有中长期的心理准备；从深层次来看，以降低收费为契机进行机构改革，将成为中长期支持降低收费的基础。换句话说，我们不应该忽视降低税率和调整结构，而应该相互促进。

推进供给侧结构改革是适应和引领新经济常态的重要创新。降低社会保险费是供给方结构改革的重中之重。养老保险改革(结构改革和参数改革)是减费的重要支撑，是当前和今后社会经济工作的主线，是全面建设小康社会、跨越“中等收入陷阱”的关键阶段。

当第一支柱实施减费改革时，是全面深化第二支柱企业年金改革，尽快建立职业年金的最佳时机；同时，第一支柱减费也呼吁尽快出台第三支柱税收优惠政策。