去年，全国土地收入为6.5万亿元。钱去哪里了？

来源|第一财经

2018年，全国土地出让收入65095.85亿元，创历史新高。从2011年至今的八年间，全国土地出让收入累计超过33万亿元，年均收入超过4万亿元。

导言:

自20世纪90年代分税制改革以来，地方财政收入相对不足，导致地方政府转向土地管理以弥补城市建设支出。土地出让金收入基本上转移到地方政府，在实践中逐渐演变为地方二级财政，也被外界称为“土地财政”。

土地收入如此之高，这个地方是如何管理和使用的？钱花在哪里了？相关信息是否应该及时对外披露？

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过去三年的土地转让收支详情尚未披露

历史上，中国在土地收支管理方面经历了一些变化。

1995年至2007年，土地出让收入首先纳入预算外专户管理，扣除征地补偿、拆迁费用和土地开发支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府资金预算管理。

简单的理解是，土地销售收入先从成本中扣除，然后剩余的净收入存入国库。

这种方法的优点在于核算简单，土地出让收入容易计算，缺点在于对土地出让收入和支出缺乏必要的财务监督，资金管理缺乏透明度，容易滋生浪费和腐败。

从2007年1月1日起，各地土地出让收支将全部纳入地方资金预算管理。收入全部上缴地方国库，支出通过地方基金预算从土地出让收入中安排，实行彻底的“收支两条线”。

在地方政府资金预算中，土地出让收入和支出最大，一般占80%至90%左右。

自2008年以来，包括土地出让收入和支出在内的地方政府资金预算已被纳入财政部每年在全国人民代表大会期间向全国人民代表大会提交的预算报告。

如2019年3月5日财政部向全国人大提交的《2018年中央和地方预算执行情况报告》和《2019年中央和地方预算草案》显示，2018年国有土地使用权出让收入65095.85亿元，增长25%。国有土地使用权出让收入支出69941.04亿元，增长34.2%。

但是，应当注意的是，本报告仅包含土地出让的总收入和总支出，并未披露具体的科目和支出金额。

几年前，财政预算报告详细介绍了土地出让收入的方向和数额。

例如，《财政部2011年中央和地方预算执行情况报告》和《2012年中央和地方预算草案》(以下简称《2011年预算执行情况报告》)显示，2011年国有土地使用权出让收入33166.24亿元，国有土地使用权出让支出32931.99亿元。

根据《城市房地产管理法》，上述32931.99亿元支出方向主要为:征地拆迁补偿23629.97亿元，农用地开发整理、农村基础设施建设和农民补贴2351.06亿元，保障性安居工程668.58亿元，城市建设5964.57亿元。

但是，自2011年预算执行情况报告以来，财政部只在提交全国人大的预算报告中披露了支出总额，不再详细披露国有土地使用权出让收入的支出情况。

这种情况已经持续了七年。

虽然预算报告不再披露土地出让收支的详细情况，但财政部在过去几年中已多次公布《全国土地出让收支情况》，介绍土地出让收支的总体情况。

例如，2010年和2011年，财政部两次发布了《全国土地出让收入管理和使用情况》，分别介绍了前一年的情况。此后，财政部先后公布了《2012年全国土地出让收支情况》、《2014年全国土地出让收支情况》和《2015年全国土地出让收支情况》。

遗憾的是，截至目前，有关部门尚未披露2016年至2018年土地出让收支的详细情况。这也给我国土地出让收支的研究工作带来了一些麻烦。

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钱应该花在哪里

外界关注土地出让收入使用的主要原因是近年来土地出让收入日益增长，总量非常大。

如实记录土地出让收入是为了保护财政收入不受损失，而详细记录支出去向是为了防止资金浪费和腐败。

如前所述，2018年全国土地出让收入65095.85亿元，同比增长25%，总量创历史新高。

2011-2017年，全国土地出让收入分别为33，166亿元、28，422亿元、41，250亿元、42，940亿元、32，547亿元、37，457亿元和52，059亿元。

根据财政部数据，2018年地方一般公共预算收入为97，905亿元。

简单计算，2018年土地出让收入约占同期地方一般公共预算的66.48%，而2017年的比例为56.9%。

可以想象，不断增长的土地销售收入对于追求经济发展的地方来说是非常重要的。

钱应该花在哪里？事实上，这是有规则的。

根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，土地出让收入的使用范围主要包括:(1)征地拆迁补偿支出；(2)土地开发支出；(三)支农支出；(4)城市建设支出；(5)其他支出。

综上所述，土地出让支出可以分为两部分:成本支出和非成本支出(即土地出让收入安排支出)。

近年来，随着征地、拆迁等费用的增加，成本支出的比例逐渐增加。

换句话说，从数字的角度来看，地方政府似乎并没有在土地转让过程中赚取净利润。

例如，2015年，全国土地出让支出为33727.78亿元。

其中，征地拆迁补偿、被征地农民补贴、土地流转前期开发等费用支出26844.59亿元，占总支出的79.6%；城市建设、农业和农村地区、经济适用住房项目等非成本支出。6883.19亿元，占总支出的20.4%。

其中，成本支出中，征地拆迁补偿补助支出17935.82亿元，占66.8%。非成本支出中，农业和农村支出2528.17亿元，占36.7%；城镇建设支出3531.53亿元，占51.3%。

然而，这只是一个全国性的总结。就一个城市而言，从公共来源获得上述信息是极其困难的。

这种不透明的做法将不可避免地引起外界的怀疑。此外，近年来，一些地方政府在土地出让支出管理方面往往存在不规范的做法。

《2014年中国土地出让收支报告》指出，一些地方政府没有按规定足额、按时支付被征地农民的补偿费，而是用这笔资金修建楼房和礼堂、购买公务用车、发放补贴等。在一些地方，土地出让支出预算相对较大，在预算执行过程中随意追加支出。

2015年6月底，国家审计署发布审计报告，涉及全国土地出让收支审计。国家审计署审计了29个省、200个市和709个县。2008年至2013年，共批准建设用地207.57万公顷，土地出让收入13.34万亿元，支出12.93万亿元。

审计发现，在土地出让收支方面，土地出让收入主要减少了3664.23亿元，通过收入空出让收入增加了1467.78亿元；支出中的违规行为被用来弥补行政开支、对外借贷、建造建筑物和礼堂等。7807.46亿元；在征地拆迁过程中，一些地方和单位少支付了17.41亿元的补偿费，并编造虚假信息获取或骗取了10.57亿元的补偿费。

此外，在一些地方，土地出让收支核算不规范，8358.75亿元滞留在财政专户或直接坐收；在一些地方，为了支持经济发展，减少或退还了7218.11亿元土地出让收入。

一方面，政府需要进一步规范其收支，另一方面，有关部门应该向公众披露更多有关其使用的信息和数据，以消除外界的疑虑。

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