整合财税扶持政策 增强支农撬动效应

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引导金融机构通过财税政策加大对“三农”的信贷投入，是近年来国家“三农”政策的重要内容之一，中央一号文件也多次提到这一点。今年一号文件再次提出“充分发挥财政政策的导向作用和财政资金的杠杆作用，鼓励和引导金融资本和工商资本加大对农业和农村的投资”。根据最近的调查，对农业、农村和农民金融服务的财税支持政策需要整合和完善。

Matianlu

引导金融机构通过财税政策加大对“三农”的信贷投入，是近年来国家“三农”政策的重要内容之一。中央一号文件一再提到这个问题。2015年1号文件提出“继续完善支持农村金融发展的相关税收政策”，今年1号文件再次提出“充分发挥财政政策的导向作用和财政资金的杠杆作用，鼓励和引导金融资本和工商资本加大对农业和农村的投资”。当新一轮政策出台时，有必要对近年来财政税收支持农业、农村和农民金融服务的政策进行评估。这些政策的实施效果如何？实际操作中有什么问题？下一步如何改进？考虑到这些问题，我们最近组织了一次特别调查。调查显示，“三农”金融服务的财税支持政策需要整合和完善。

“三农”金融服务的财税支持政策类型

(a)财政补贴和奖励。第一，定向成本补贴。根据金彩[2014]12号文件，平均贷款余额逐年增加的农村金融机构网点，农村银行年均存贷比高于50%(含50%)，涉农贷款和小微企业贷款平均余额占贷款平均余额总额的70%(含70%)以上，按平均贷款余额的2%进行补贴。第二，贷款贴息。金彩[2008]100号和金彩[2013]84号文件规定，符合条件的残疾人、大学毕业生和农村妇女申请的小额担保贷款，将按不超过基准利率3个百分点的利率进行贴现。第三，财政激励。金彩[2010]116号规定，县域金融机构涉农贷款平均余额同比增长15%以上，奖励2%。第四，农业保险费补贴。金彩[2007]25号和金彩[2012]2号文件规定，对符合条件的农业保险机构开展玉米、水稻、大豆、小麦、棉花和地方特色农业保险，给予保费补贴。

(二)税收优惠。首先是营业税优惠。财税[2010]4号、财税[2011]101号、财税[2014]5号、财税[2014]102号等文件规定，金融机构农户小额贷款利息收入免征营业税，政策延期至2016年12月31日；对农业金融机构在规定范围内的金融保险业收入，减按3%的税率征收营业税，政策延期至2015年12月31日；对于纳入“三农与金融部”改革试点的中国农业银行县支行，向农民、农村企业和各类农村组织提供贷款所获得的利息收入，将减按3%的税率征收营业税，政策期限将于2015年12月31日到期。第二，优惠所得税。财税[2009]99号、财税[2010]4号、财税[2011]104号、财税[2015]3号、财税[2015]67号等文件规定，2008年1月1日至2018年12月31日，金融企业涉农贷款和中小企业贷款应计贷款损失专项准备金在计算应纳税所得额时计入在计算应纳税所得额时，为种植业和养殖业提供保险服务的保险公司获得的保费收入将减少90%，保单延期至2016年12月31日。

与此同时，地方政府也出台了相应的优惠政策，如对新设机构的奖励、风险补偿和对湖南省农村金融服务平台的补贴等。

财税支持政策的实施及效果

(a)实施。在子项目方面，对新设立的机构实施激励和税收激励较好，其次是贷款利息补贴和定向成本补贴，对涉农贷款实施增量激励不理想。据调查，2012年至2015年上半年，湖南省“三农”金融服务实际支付率(实际支付额/申请支付额)为80.14%，其中:新设机构实际支付率为100%；营业税和所得税优惠的实际分配率分别为98.24%和97.55%；贷款利息补贴和定向成本补贴的实际支付率分别为73.55%和65.45%；农业相关贷款的增量激励率仅为41.48%。在分支机构方面，邮政储蓄银行和农村信用社获得的优惠待遇较多，其次是农业发展银行、中国农业银行和农村银行，而其他金融机构获得的优惠待遇较少。从2012年到2015年6月底，邮政储蓄银行和农村信用社获得了各种优惠待遇，分别占同期优惠总额的15.76%和63.74%，实际分配率分别为90.17%和84.01%；农业发展银行、中国农业银行和村镇银行分别占2.86%、8.98%和6.26%，实际发行率分别为75.84%、69.80%和60.36%；其他和非主要涉农金融机构享受优惠待遇的占2.38%，分配比例仅为44.24%。

(二)实施效果。总体而言，“三农”金融服务财税支持政策取得了预期效果:一是涉农贷款投资增加。据调查，湖南省农村县域金融机构不同程度地获得了财税激励，调动了涉农金融服务的积极性，增加了涉农贷款的投入。涉农贷款增速多年来一直高于全省贷款平均增速。2015年，湖南省新增涉农贷款1167.1亿元，占新增贷款总额的33.9%，同比增长286.4亿元，比全省贷款平均增速高出0.9个百分点。其次，贷款成本已经下降。贷款贴息政策的实施直接降低了农业经营主体的贷款成本。调查显示，湖南省贴息贷款利率区间为4.85%~9.1%，平均利率为6.75%，明显低于5.6%~14.58%的利率区间和9.02%的平均利率区间。三是推进金融服务全覆盖。通过财政补贴，引导金融机构进入湖南省127个金融服务空白族乡镇设立网点，实现乡镇金融服务全覆盖；共开发了75，000个帮助农民和提取资金的服务点，覆盖了几乎所有行政村。第四，农业保险得到加强。该省的农业保险从试点时期的三种保险(水稻、棉花和母猪)发展到九种保险(新油菜籽、奶牛、育肥猪、森林、玉米和甘蔗)。自2014年以来，肉鸡、鸭、鹅、柑橘、茶叶、葡萄、母猪、甲鱼、湘莲、烟叶等10个农业保险专项补贴品种陆续增加，成为中国品种最多的省份之一，累计保险赔款69.29亿元，受益农户1262万户。

“三农”金融服务财税支持政策实施中的问题

(1)项目多、程序复杂、门槛高。首先，有许多项目。以贷款贴息为例，包括农户小额担保贷款贴息、扶贫贷款贴息、两个人贷款贴息、西部大开发贷款贴息、三级储备粮贷款贴息、林权贷款贴息等十多项。只有领导部门涉及财政、扶贫、民政、林业、人类社会等部门。其次，手续很复杂。例如，小额担保贷款的贴现利息涉及人类社会、妇女联合会、就业、金融和金融机构。在获得银行贷款信息后，贴息申请人必须经过人类社会、就业和金融三个部门的审批，这需要花费大量的时间和精力。减税和免税也需要大量的报告。第三，门槛很高。如涉农贷款增量奖励只奖励涉农贷款平均余额增长15%以上的部分，没有考虑涉农贷款的投资基础，导致农村信用社等农业投资较大的金融机构无法受益或受益较少。同时，政策规定，不良贷款率高于3%且逐年上升的金融机构将不予奖励。然而，湖南省农村信用社整体不良贷款率相对较高，这使得许多农村信用社被排除在优惠政策之外，农村信用社反映了很多。另一个例子是，营业税和所得税的优惠政策要求金融机构单独计算符合条件的农户小额贷款的利息收入，一些银行因达不到要求而无法享受优惠待遇。

(二)部分资金不及时拨付，补贴不到位。一方面，由于地方财力有限，部分补贴资金支付不到位。调查显示，8个市县涉农贷款增量奖励实际发放率低于50%，最低仅为27.19%；七个市县定向成本补贴实际支付率低于70%，最低仅为30.25%。另一方面，审批发放周期长，资金分配不及时。例如，政策明确规定补贴资金将在下一年拨付，省级财政在收到补贴资金后需要20个工作日将补贴资金拨付给金融机构。但是，由于各级财政拨款不及时，县级财政困难，补贴资金每隔一年以上只能部分到位。例如，一家村镇银行在2013年确认的431万元定向费用补贴直到2015年3月底才到位。

(三)优惠政策设计的不完善带来了一些操作性问题。一是统计口径不一致，补贴金额存在争议。在涉农贷款增量激励方面，2012年前由中国人民银行直接审计，2013年后由财政部门审计，银行监管部门也有一套审计准则，引起了很大争议。2013年和2014年，农业相关贷款增量奖励的实际支付率分别仅为53.21%和23.45%，远低于2012年的89.16%。在税收激励方面，税务机关和银行机构在农民身份识别标准上存在差异，导致银行机构申报所得税和营业税减免，但税务机关不予承认。二是贷款贴息资金未及时拨付，导致贷款户出现信用违约记录。贷款贴息资金直接分配给金融机构，不需要贷款人自己。即使贷款人已按期偿还贷款本息，由于贴现利息资金发放不及时，贷款人仍会有不良信用记录。例如，一个农村信用合作社给33个借款人带来了不良信用记录，原因是农民小额担保贷款的贴现利息资金没有及时到位。第三，有虚假的报道和转述。一些优惠政策相互重叠。一些金融机构在贫困地区发放小额贷款，作为小额担保贷款，归类为扶贫贷款，向扶贫部门和人力社会部门双向申报贷款利息补贴；还有享受优惠财税政策的涉农贷款，但贷款户并没有真正用于“三农”问题。

(4)财政优惠政策的执行率逐年下降。近年来，税收激励稳步上升，财政激励逐年下降，涉农贷款增量激励、贷款利息补贴、不良风险补偿实际支付金额逐年下降。除了对新设立机构的激励措施外，其他政策的实际支付率呈下降趋势。例如，目标成本补贴从2012年的98.67%降至2014年的22%，农业相关贷款的增量激励从53.33%降至17.17%。

政策建议

(a)整合项目和简化联系。首先，精简合并项目。精简现有财税优惠政策，将定向成本补贴等支持面窄、力度小的同类型政策与各类贴息贷款等门类多、牵头部门广的政策进行融合优化，降低部门间协调难度。第二，简化报告和审批流程。加强部门间信息共享，减少申报所需提交的信息；简化审批流程，推进一站式受理和审批，提高资金拨付的及时性。第三，完善各项优惠政策。调整涉农贷款增量激励政策，设定不同的激励指标，如涉农贷款总额、涉农贷款增长率等，以降低不良贷款的考核要求。扩大金融机构税收优惠政策的覆盖面和连续性，在保持税收优惠政策连续性的同时，对符合一定支农要求的金融机构给予相应的所得税和营业税优惠。

(二)协调联动，统一标准。一是提高涉农贷款统计标准。排除与农业、农村和农民关系不密切的贷款，明确以涉农活动的成果(如新农产品和涉农服务的成效)作为涉农贷款的基础，使真正支持农业、农村和农民的金融机构和企业得到优惠政策的支持，真正用于农业、农村和农民的企业被排除在外。二是统一各类优惠统计。加强财政、税务、人民银行等相关部门的协调配合，做好各项优惠政策中农业相关统计的对接工作。

(3)加强检查，严格执行。每年，财政、税务、中国人民银行等有关部门成立联合专项检查监督小组，对相关财税优惠政策的执行情况进行监督和监督，对虚报、挪用或拖延支付的行为进行处罚，确保优惠政策的及时落实。(作者是中国人民银行长沙市中心支行行长)