以产权制度改革提高资源配置效率

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■全国调研■叶兴庆

随着农副产品生产的深化、农民的兼业化和农民的老龄化，如何将承包给农户的高度分散的农田等农业资源进行转移和集中，以提高利用效率？随着精准扶贫战略的实施，国家扶贫资金如何有效覆盖“失业且无法脱贫”的贫困人口？如何有效利用村集体所有的资源、资产和资金以及国家在农村地区投入的项目资金？贵州省六盘水市探索和总结的“资源变股权、资本变股权、农民变股东”(以下简称“三个转变”)的经验，对其他地区解决这些现实问题具有一定的借鉴意义，对推进我国农村集体产权制度改革具有一定的参考价值。

“三个转变”的具体实践

六盘水市位于贵州省乌蒙山，是一座资源型山地城市，也是一座具有突出城乡二元结构特征的城市。石漠化面积占该市9965平方公里的32%。全市463万亩耕地中，47%的耕地坡度在25度以上。该市总人口328万，居住着44个少数民族。在其管辖的4个县(特区、区)中，有3个国家级扶贫县和1个省级扶贫县。从高山陡坡、分散居住、农民受教育程度低、贫困程度高的现实出发，地方政府创新了土地和国家扶持资金的使用方式，取得了初步成效，出现了一批典型的“三变”案例。

(a)“变资源为股权”，促进农业资源的流通、集中和规模经营，如承包给家庭和高度分散的农田，并振兴闲置的集体资源和未承包给家庭的实物资产

六盘水市喀斯特地貌突出，耕地优良，坡耕地多。要发展高山特色农业，必须加大对土地平整、引水和道路修复的投入。实现适度规模经营的投资门槛高，普通农民没有这种实力。引入规模经营主体和农民、村集体分享土地经营权是实现土地流转和集中、发展高山特色农业的现实途径。

首先，农民购买承包土地经营权的股份。中山区大河镇周家寨村的70名农民加入了股东经营的蔬菜种植合作社，拥有20年的土地经营权。合作社主席承担农民的保证股息和各种生产费用，农民和合作社分别占30%和70%的股份。截至2014年底，全市共有17，142名农民投资于拥有土地承包权的合作社、龙头企业和其他大型商业实体，面积195，300亩。

二是村集体分享土地经营权。有一些集体资源，如花园、林地、草地、荒山、滩涂、水面等。没有承包给家庭，或者闲置或由少数人以很低的承包成本占用。为了改变这种状况，在清理、核实和确定所有权的基础上，这些未承包给家庭的集体资源的经营权将折价转换为股份。盘县花市乡燕郊村持有贵州农一农业发展有限公司37.8亩集体荒山、河堤经营权，按征地补偿标准28，600元/亩折价108.1万元。截至2014年底，全市共有集体土地15.5万亩，集体“四荒地”7.4万亩，集体水面6.3万平方米，全部投资于合作社和龙头企业。

第三，村集体以实物资产入股。村集体将投资建设或购买房屋、建筑物、机器设备和其他实物资产，并参与分红。六枝经济特区龙脚乡华德村，投资1000平方米常年闲置的原集体农场办公用房，投资赤城养殖专业合作社。

(二)要“变资金为股份”，创新财政支持资金的使用方式，提高农民和村集体闲置资金的使用效率

多年来，各级政府对农村的投入基本上是一次性投入和一次性使用，投资分散，效率低下，不能集中积累。在“三个转变”改革中，六盘水将财政资源纳入农民扶贫资金和村集体项目资金，作为农民和村集体的共享资本，集中到合作社、龙头企业等规模经营实体，按股份比例分享利润，提高资金使用效率，形成农民和村集体稳定增收的长效机制。

一是将财政扶贫资金转为股份，将股权收益落实到扶贫目标。用财政扶贫资金实现扶贫目标，是实现精确扶贫的一个难题。采取精确的措施“将资本转换为股份，并向家庭支付股本”，这是一种有益的尝试。贵州天地人和农业产业发展有限公司位于六枝特区郎岱镇，已建成6000亩猕猴桃产业基地。预计投产后总投资为1.5亿元，其中国家扶贫资金3000万元产生的股权收入将长期由镇上的精准扶贫户(1755户，4986人)分享。在六盘水农村商业银行增资扩股过程中，中山区政府委托两家区级国有农业公司以684万元财政扶贫资金购买400万股，股权收益按10: 1的比例在城乡扶贫对象之间进行分配。

二是将财政项目资金转化为股份，将股权收益落实到村集体。在不改变资金使用性质和用途的前提下，将财政投入的农村生产发展资金、农业生态恢复治理资金、农村基础设施建设资金、支持村集体发展资金量化为村集体股，投资合作社、龙头企业等规模经营实体，按股收益。六枝特区罗别镇亲爱的村投资100万元投资超化农业科技有限公司种植高标准茶叶，项目建设前三年保证年分红8万元，第四年每年增加1万元，最高每年15万元。股权及其收益纳入村级集体资产管理。

截至2014年底，全市已将扶贫、农林等11个部门的2.6亿元财政资金整合到合作社和龙头企业中，成为农民和农村集体所有的股权。

(3)通过“变农民为股东”的方式，建立农民、村集体和规模经营实体之间的紧密利益联系机制，解决规模经营实体在获得土地流转、获得当地村干部和农民的支持和保护以及争取国家扶持政策方面可能遇到的问题。

农民和村集体用资源和资金购买股份，更有利于改善农民、村集体和规模经营者之间的关系，调动各方积极性，减少未来的摩擦成本。

首先，通过将农民转变为投资者，不仅增加了农民的财产性收入，而且赢得了农民的支持和保护。现实生活中的许多案例表明，如果不处理好与周围农民的关系，规模经营主体种植的特色水果和产品很容易被农民窃取和掠夺，而实际收益远远超过农民最初的期望。农业生产中存在着劳动力与收获不同步、监管成本高等自然障碍。如果规模经营的主体和周围的农民只有土地租赁和劳动雇佣关系，当他们需要受雇参与农业生产时，这些农民往往不像他们管理自己的土地那样认真工作。周边农民用土地经营权和自筹资金购买股份后，其经营收入与自身利益密切相关，因此他们会自觉保护规模经营的行业主体，谨慎从事雇佣劳动。

第二，通过村集体更换股东不仅增加了村集体的收入，也赢得了基层干部的支持和保护。村集体可以在协调土地流转、争取国家支持和维护生产秩序方面发挥重要作用。村集体以土地使用权和国家扶持资金入股，甚至“入股”，这可以显著降低大型企业实体与分散农户之间的交易成本。

“三个转变”是对中国农业改革和发展关键节点的重要探索

实行家庭承包经营制度后，耕地、林地等集体所有资源的经营权落实到集体成员身上。当时，农民的就业和收入主要依靠这些资源，他们的生产积极性得到了充分调动，农业生产实现了快速发展，从而解决了全国大部分地区农民的温饱问题。随着农业劳动力向非农产业转移，农副产品生产、农民兼业和农民老龄化问题越来越突出，缺乏继续提高耕地、林地等农业资源利用效率的动力。另一方面，大型运营商在进入农业领域时，往往会遇到难以获得足够的耕地、林地等农业资源的瓶颈。如何将分散的耕地、林地等资源经营权集中起来，并与规模经营的主体相衔接，已成为我国实现农业现代化必须解决的紧迫问题。

国家支持农村集体的项目资金越来越多，支持贫困家庭的力度也越来越大。随着收入的增加，农民自有资金也在增加，这些资金迫切需要提高使用效率。大型企业虽然有一定的资金实力，但也面临着一定的压力，以适应农业投资需求大、恢复期长的特点。如何将分散在农民和村集体中的各种资金集中起来，委托给有管理能力的人来管理和投资具有长期回报的建设项目，使村集体能够有长期稳定的收入来为村民提供服务，贫困家庭能够有长期稳定的收入来维持生计，成为我国实现农村治理现代化必须解决的一个紧迫问题。

在此背景下，贵州省六盘水市创造的“三个转变”的经验，拓宽了解决上述问题的思路，值得深入总结和分析。“三个转变”的实质是以产权为纽带，实现农村资源、资产和资金的规模聚集、治理改善和效率提高。变资源为股权、变资本为股权、变农民为投资者的核心在于“股份”。以“股份”为纽带，推进耕地、林地等资源资产向规模经营主体转移，推进农民和村集体资金向规模经营主体聚集，促进农民、集体和规模经营主体共赢。从“三个转变”的实践中，我们可以得到以下启示:

首先，贫困地区也可以在推进农村集体产权制度改革方面取得巨大成就。中国的改革从农村开始，农村改革从贫困地区开始。当时，改革的逻辑是自下而上、弱而有力的。在全面深化改革的新阶段，改革的逻辑是“依法改革”、顶层设计和自上而下。这是必要的。但是，在全面深化改革的新阶段，要注意防止贫困地区成为被遗忘的角落。推进农村集体产权制度改革，郊区和发达农村容易成为人们关注的焦点。六盘水“三个转变”的实践表明，贫困地区和纯农业也需要深化农村集体产权制度改革，这也可以释放产权制度改革的红利，给农民带来改革的收益感。

第二，“三个转变”成功的关键是引进外部创业资源，即大型企业实体如合作社和龙头企业的投资者和管理者。农民作为集体成员有权获得承包土地和扶贫资金，而村集体作为扶持对象有权获得国家扶持资金，但他们可能没有能力有效利用这些资源和资金。为什么以前一户不能有效利用承包土地和扶贫资金？过去，村集体企业经营时，为什么一个接一个地倒闭，造成大量的村债？关键在于农民和村集体缺乏技术、资金和管理能力。在六盘水“三个转变”的典型案例中，规模管理的主体无一例外都是平台。随着规模经营主体的引入，资本、技术、管理和市场的引入，弥补了农民和村集体的不足，产生了聚集效应和裂变效应。

第三，“三个转变”的成功在于规划和培育区域主导产业。是“三个转变”造就了主导产业，还是主导产业促成了“三个转变”？真正的逻辑是地方政府规划主导产业，围绕主导产业引入商业实体，通过“三个转变”将分散的资源和资金聚集到商业实体中。正确选择和规划区域主导产业可以吸引商业实体。这样，主导产业的规划和培育为“三个转变”提供了可能和保障；“三个转变”降低了企业实体获取资源和资金的交易成本。

第四，“三个转变”是一个大课堂。在“三个转变”过程中，农民和村集体增强了产权意识，从注重眼前的一次性货币补偿，转向注重资源和资金的增值潜力，着眼于长远。农民和村干部增强了民主意识。要组织农民购买土地经营权和扶贫资金的股份，两个村委会需要与农民平等协商。农民和村干部的团队意识增强，集体行动的观念明显增强。

关于深化“三个转变”改革的几点建议

(a)应注意支持改革的后续行动

以集体建设用地使用权入股，价格一般参照国家征用土地时的土地补偿标准确定，入股比例相对容易确定。农民和村集体分享农地经营权，缺乏完善的定价机制，其比例差异很大。这不仅取决于被收购土地的质量，还取决于农民和规模经营实体之间的博弈。规模经营实体的实际投资不透明，农民和村集体在资源中的份额普遍较低，为未来的纠纷埋下隐患。加快培育农村资产评估市场，特别是完善农村资源资产定价机制。如果当地有一个成熟的农地租赁市场，应该用租金除以长期利率来评估农地价值。应建立农村产权转让和交易机制，为农民、村集体和大型经营实体转让股权或筹集资金提供服务平台。发展特色农业保险，降低自然灾害和市场波动风险。

(二)应重视“合作社”投资，完善治理结构

在“三个转变”的情况下，许多大型商业实体自称为“合作社”。但是，其出资、分配和管理没有采用合作制原则，基本上是一个占主导地位或纯粹上市的“合作社”。应引导这些规模经营实体按照合作制原则重构所有制结构和治理模式。“农民成为股东”后，农民和村集体有必要履行股东的职责，行使股东的权力，参与重大决策的制定，而不仅仅是被动地参与分红。

(三)应注重公平正义

金融资金形成的资产的占有、使用、收益和处分权需要进一步明确。盘县穆迪乡颜博村“颜博农民养殖专业合作社”由拥有22亩土地使用权的村集体以66万元的价格共同组建，36名农民出资2314万元，村集体和36名农民分别占2.8%和97.2%的股份。合作社成立后，通过各种渠道申请财政资金200万元(其中中央财政基础设施项目60万元，省级扶贫资金100万元，县级财政补贴40万元)，全部按原有所有制结构量化到村集体和36户农户，成为股东持有的新的股份。这36个农民显然不是普通农民，更别说贫困户了。他们占有财政资金(包括扶贫资金)形成的资产是不公平的。必须明确的是，作为一项准确的扶贫措施，将扶贫资金转化为股份所形成的公平必须落实到真正的贫困家庭，特别是那些“两不”(失业和无法摆脱贫困)的家庭。国家支持村集体资金形成的股权是村集体资产，应归集体全体成员所有。必须防止由支持农业和扶贫资金形成的公平被少数农民和非贫困家庭占用。

(作者:国务院发展研究中心农村经济研究部)